财政可持续性：推动政府收入摆脱石油依赖

本页以关键绩效指标（KPI）为线索，分析沙特的财政可持续性，追踪其非石油收入、增值税、支出纪律、债务管理和沙特2030愿景下的预算韧性。

收入多元化的迫切要求

近一个世纪以来，沙特阿拉伯的财政架构都建立在一个单一且波动剧烈的基础之上：油气收入。在沙特2030愿景启动之初，石油收入约占政府总收入的87%；这一集中度使每个预算周期都受制于全球大宗商品市场的剧烈波动。财政可持续性优先事项属于沙特2030愿景第三支柱“雄心国家”，体现了对沙特国家筹资、提供公共服务和管理代际财富方式的结构性重塑。

这不仅仅是会计工作。从石油国家财政模式转向多元化收入基础，影响沙特经济的方方面面，从对企业和消费者征税的框架，到政府机构部署资本的效率。目标雄心巨大：将非石油收入从基准期的1,630亿沙特里亚尔提升至以1万亿沙特里亚尔为目标的水平，实际上是要打造一个规模可与石油经济本身相当的平行收入引擎。

历史背景：石油收入陷阱

沙特阿拉伯的财政史与原油密不可分。沙特于1948年编制的首份正式预算，几乎完全依靠沙特阿美前身支付的特许权款项。在此后的数十年里，石油财富推动了大规模基础设施建设、慷慨的社会契约，并支撑沙特积累了大量储备。然而，这种繁荣也蕴含结构性弱点，历届经济规划虽曾承认，却始终未能彻底解决。

2014至2016年油价暴跌，布伦特原油价格从每桶115美元以上跌至30美元以下，成为改革的直接催化因素。2015年，沙特阿拉伯的财政赤字超过3,660亿沙特里亚尔，约占GDP的15%。外汇储备虽仍然庞大，却以不可持续的速度消耗。维持现状已不可行。

沙特2030愿景前的收入结构

尽管转型尚未完成，但这一趋势表明政府收入构成已出现实质性变化。KPI追踪器详细监测非石油收入指标。

增值税：核心改革

增值税的引入标志着沙特阿拉伯现代史上最重大的税收政策变革。这项法规改革从根本上重塑了经济多元化进程。该税于2018年1月1日实施，税率为5%，并依据海湾合作委员会（GCC）增值税框架协议与阿联酋协调推出，成为沙特首项广泛征收的消费税。

最初的5%税率有意设定在较低水平，旨在让不习惯间接税的民众和企业逐步适应。合规基础设施需要从零开始建设：注册系统、申报平台、审计能力和纳税人教育计划都必须同步部署。

2020年税率上调至三倍

新冠疫情及随之而来的油价战带来的财政压力，大幅加快了增值税调整进程。2020年7月，沙特将增值税税率从5%提高到15%，即上调至原来的三倍。这一决定既凸显收入多元化的紧迫性，也表明政府愿意作出政治上艰难的选择。

这次上调引发了争议。实施后数月，消费者价格通胀飙升，小企业利润空间受到挤压。但增收效果显著。增值税征收额大幅增加，成为非石油税收收入中最大的单一来源，也证明了这一工具可以作为持久的财政手段。

批评者认为，此次税率上调过于激进，在经济复苏需要刺激之际，可能抑制消费。支持者则反驳说，替代方案——进一步削减资本支出或继续动用储备——将带来更大的长期成本。这场争论凸显了持续影响沙特财政政策的一种张力：短期经济支持与长期结构性改革之间的目标冲突。

增值税之外：非石油收入架构

尽管增值税最受公众关注，非石油收入战略还包括一系列更广泛的工具。

消费税

消费税于2017年6月推出，适用于烟草制品（100%）、能量饮料（100%）和碳酸饮料（50%）。除创造收入外，这些税也服务于公共卫生目标，与沙特2030愿景改善生活质量的承诺相一致。

外籍人员征费

自2017年起分阶段推出的随行人员费和劳工征费制度，向外籍员工及其家属收费。这些征费在创造可观收入的同时，也通过改变外籍劳工与本国劳工的相对成本，服务于沙特化议程。随着政府在收入目标与企业竞争力之间寻求平衡，这项政策已多次重新调整。

政府投资收入

沙特公共投资基金（PIF）不断扩大的投资组合，带来股息、资本利得和费用收入，日益成为财政收入的补充。沙特2030愿景启动时，PIF管理资产约为1,500亿美元，如今已超过9,000亿美元，这标志着政府非石油收入基础在结构上有所扩大。

天课与所得税改革

天课、税务和海关总局（ZATCA）经历了大规模现代化改革。电子发票要求、转让定价法规和强化的审计能力提高了征收效率。沙特公民缴纳天课而非所得税；在沙特运营的外国实体则须缴纳20%的企业所得税，近期改革进一步加强了合规要求。

支出效率：财政账目的另一面

沙特2030愿景认识到，财政可持续性不仅关乎收入。政府支出的效率同样需要得到重视。

财政平衡计划的历史作用

财政平衡计划（FBP）于2016年启动，是初期财政整顿的制度工具。其职责涵盖增加收入、优化支出结构，以及建立中期财政框架。该计划以2020年实现财政平衡为目标，但这一目标后来因疫情而推迟。

财政可持续计划完成主要结构性改革后，其职能移交给财政部，使财政纪律融入常设制度架构，而不再作为独立计划存在。这一转变标志着财政可持续性已趋于成熟：它不再是一项特别工程，而是政府的核心职能。

支出改革

提高支出效率的关键措施包括：

• 能源价格改革：自2016年开始分阶段削减燃油和电力补贴，在引入更贴近市场的定价方式的同时，带来大量节省。通过公民账户计划发放的定向现金转移，部分抵消了对低收入家庭的影响。
• 采购现代化：支出与项目效率局（EXPRO）的成立集中统一了采购监督，通过合并采购、标准化合同和加强项目评估实现节省。
• 工资总额管理：过去公共部门薪酬约占总支出的45%。招聘实践、津贴结构和人员规划改革，旨在维持公共服务的同时减轻这一负担。

主权信用状况

国际信用评级为评估沙特财政发展轨迹提供了外部基准。根据近期评估：

这些评级综合反映了财政缓冲、制度实力、经济多元化进展和地缘政治风险等因素。三大主要评级机构均给出稳定展望，表明其对当前发展轨迹抱有信心；不过，这些评级也以改革势头能够持续为前提。

Moody’s给予的Aa3评级明显高于Fitch和S&P的评级，这体现出Moody’s对沙特净资产状况的权重较高：PIF资产、沙特中央银行（SAMA）储备，以及相对于GDP而言较为温和的债务水平共同构成这一净资产状况。

债务管理

沙特于2016年重返国际债务市场，发行了175亿美元主权债券，当时创下新兴市场历史上规模最大的发行纪录，这证明沙特能够进入资本市场。此后，沙特通过传统债券和伊斯兰债券（sukuk）两种形式发行债券，在全球固定收益市场建立了常态化融资渠道。

2015年成立的国家债务管理中心（NDMC）以日益成熟的方式管理主权借款计划。债务与GDP之比虽从2015年前接近零的水平上升，但按国际标准仍属温和，为继续投资经济多元化提供了财政空间。

财政部：制度支柱

财政部是财政可持续性的制度支柱。在沙特2030愿景时期任命的领导层推动下，财政部经历了显著现代化：

• 中期财政框架：采用滚动三年财政框架，提高了预算可预测性，并使支出与战略优先事项保持一致。
• 财政风险管理：加强了对或有负债的识别和量化，包括政府担保和公私合作项目产生的负债。
• 透明度：沙特参与国际货币基金组织（IMF）的特殊数据公布标准（SDDS），并发布季度预算执行报告，提升了财政透明度。

沙特中央银行（SAMA）通过货币政策管理、外汇储备管理和金融监管，补充财政部的财政职能。财政与货币主管部门之间的协调屡次经受油价大幅波动的考验，整体上证明是有效的。

挑战与结构性风险

财政可持续性议程仍面临若干长期挑战。

对油价的敏感性

尽管经济多元化取得进展，财政平衡油价——即实现预算平衡所需的每桶油价——仍然偏高。不同方法得出的估值有所差异，但多数将平衡油价置于每桶80至95美元区间。尽管这远低于2010年代初期的峰值水平，但仍表明在转型期石油收入继续发挥重要作用。

支出压力

超级项目组合——NEOM、红海项目、AMAALA、奇迪亚等——需要投入巨额资本。在这些变革性投资与审慎财政之间取得平衡，需要持续校准。项目超支、延期或回报不足的风险，构成重大的潜在财政风险。

社会契约演变

国家与公民之间的隐性约定——低税负换取广泛公共服务——正在重新协商。增值税、补贴改革以及公共部门就业保障的减少，都在改变这一契约。在保持改革势头的同时管理公众预期，是一项重大政治经济挑战。

地区与地缘政治不确定性

国防和安全支出占预算相当大的比重，地区不稳定可能导致计划外财政需求。沙特所处区域局势多变，这给财政规划增添了不可预测因素。

国际比较

研究同类国家的经验，有助于沙特推进财政多元化。

挪威模式——将石油收入系统性地注入主权财富基金，而当前支出主要由非石油来源融资——是理想参照。挪威用了数十年，才依托成熟的制度建设实现这一模式。

在海湾合作委员会（GCC）同类国家中，沙特在税收改革方面推进最为积极；阿联酋维持较低的增值税税率，而卡塔尔和科威特尚未开征广泛适用的消费税。

前景与评估

沙特的财政可持续性发展轨迹喜忧参半，但总体令人鼓舞。自2016年以来实施的结构性改革——开征增值税并随后将税率提高至三倍、推进补贴改革、推动制度现代化，以及建立中期财政框架——代表了切实进展，其中一些改革甚至难以逆转。

财政可持续计划职能移交给财政部，是积极信号，表明财政纪律正被制度化，而非被视作应急措施。信用评级机构的评估也确认，沙特仍保有强劲的财政缓冲和市场信誉。

然而，转型远未完成。非石油收入虽在绝对值上大幅增长，但尚未达到足以让预算完全免受油市波动影响的规模。财政平衡油价仍然偏高，超级项目组合的资本需求也将考验政府平衡投资雄心与财政审慎的能力。

最具影响力的变量或许最不受政策控制：全球石油需求的变化轨迹。如果能源转型的速度超过当前共识预期，财政多元化的紧迫性也会相应提高。沙特财政可持续性计划的核心，是对冲这一结构性风险；以任何合理标准衡量，沙特如今落实该计划的认真程度和制度承诺，均超过历史上任何时期。