Sustentabilidade fiscal: diversificação das receitas públicas além do petróleo

Esta análise dos indicadores de sustentabilidade fiscal da Arábia Saudita acompanha a receita não petrolífera do Reino, o IVA, a disciplina de gastos, a gestão da dívida e a resiliência orçamentária da Visão 2030.

O imperativo da diversificação das receitas

Durante a maior parte de um século, a arquitetura fiscal da Arábia Saudita se apoiou em uma única base volátil: a receita de hidrocarbonetos. No início da Visão 2030, as receitas do petróleo correspondiam a aproximadamente 87% da receita total do governo. Essa concentração deixava cada ciclo orçamentário à mercê das oscilações dos mercados globais de commodities. A prioridade de sustentabilidade fiscal, vinculada ao Pilar 3 da Visão 2030 — “Uma Nação Ambiciosa” — representa uma reformulação estrutural da maneira como o Estado saudita se financia, presta serviços públicos e administra a riqueza entre gerações.

Não se trata apenas de um exercício contábil. A transição de um modelo fiscal de petroestado para uma base de receitas diversificada afeta todas as dimensões da economia saudita, desde o sistema tributário aplicado a empresas e consumidores até a eficiência com que os órgãos públicos alocam capital. A ambição é expressiva: transformar a receita não petrolífera de SAR 163 bilhões na linha de base para uma trajetória que busca alcançar SAR 1 trilhão, construindo, na prática, um motor de receitas paralelo de escala comparável à própria economia do petróleo.

Contexto histórico: a armadilha da receita do petróleo

A história fiscal saudita é indissociável da trajetória do petróleo bruto. O primeiro orçamento formal do Reino, em 1948, foi financiado quase inteiramente por pagamentos de concessão do antecessor da Aramco. Nas décadas seguintes, a riqueza petrolífera permitiu o desenvolvimento extraordinário de infraestrutura, contratos sociais generosos e o acúmulo de reservas substanciais. Essa abundância, porém, trazia uma fragilidade estrutural que sucessivos planos econômicos reconheceram, mas nunca resolveram por completo.

O colapso dos preços do petróleo entre 2014 e 2016 — quando o Brent caiu de mais de US$ 115 por barril para menos de US$ 30 — foi o catalisador imediato da reforma. Em 2015, o déficit fiscal saudita superou SAR 366 bilhões, cerca de 15% do PIB. As reservas internacionais, embora substanciais, diminuíam em ritmo insustentável. Manter o status quo já não era viável.

Estrutura das receitas antes da Visão 2030

A trajetória, embora ainda incompleta, demonstra uma mudança estrutural significativa na composição da receita pública. Nosso painel de indicadores acompanha em detalhe as métricas de receita não petrolífera.

IVA: a reforma central

A introdução do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) foi a mudança mais significativa da política tributária saudita moderna. Essa reforma regulatória alterou profundamente a trajetória de diversificação econômica. Implementado em 1º de janeiro de 2018, à alíquota de 5% e em coordenação com os Emirados Árabes Unidos no âmbito do Acordo-Quadro do IVA do Conselho de Cooperação do Golfo (GCC), o tributo foi o primeiro imposto amplo sobre o consumo do Reino.

A alíquota inicial de 5% foi deliberadamente moderada, para permitir a adaptação de uma população e de uma comunidade empresarial sem experiência com tributação indireta. Foi necessário construir do zero a infraestrutura de conformidade: sistemas de registro, plataformas de declaração, capacidade de auditoria e programas de orientação aos contribuintes tiveram de ser implantados simultaneamente.

A triplicação em 2020

As pressões fiscais provocadas pela pandemia de COVID-19 e pela guerra de preços do petróleo aceleraram drasticamente o cronograma do IVA. Em julho de 2020, a Arábia Saudita triplicou a alíquota, de 5% para 15%, decisão que evidenciou tanto a urgência da diversificação das receitas quanto a disposição do governo de tomar decisões politicamente difíceis.

A triplicação foi controversa. A inflação ao consumidor aumentou nos meses seguintes à implementação, e as pequenas empresas enfrentaram margens comprimidas. Ainda assim, o impacto sobre a arrecadação foi substancial. A receita do IVA disparou e se tornou a maior fonte isolada de receita tributária não petrolífera, confirmando o instrumento como uma ferramenta fiscal duradoura.

Críticos argumentaram que o aumento foi excessivamente agressivo e poderia desestimular o consumo quando a recuperação econômica exigia estímulos. Defensores responderam que a alternativa — cortes mais profundos nas despesas de capital ou novos saques das reservas — implicaria custos maiores no longo prazo. O debate expôs uma tensão que continua a marcar a política fiscal saudita: as exigências concorrentes de apoio econômico no curto prazo e reforma estrutural no longo prazo.

Além do IVA: a arquitetura das receitas não petrolíferas

Embora receba mais atenção pública, o IVA é apenas parte de um conjunto mais amplo de instrumentos de receita não petrolífera.

Impostos seletivos

Introduzidos em junho de 2017, os impostos seletivos incidem sobre produtos de tabaco (100%), bebidas energéticas (100%) e bebidas gaseificadas (50%). Além de gerar receita, esses tributos atendem a objetivos de saúde pública, em consonância com o compromisso da Visão 2030 de melhorar a qualidade de vida.

Taxas sobre trabalhadores expatriados

O sistema de taxas sobre dependentes e trabalhadores, implantado em etapas graduais a partir de 2017, cobra valores de trabalhadores expatriados e seus dependentes. Embora gere receita relevante, também serve à agenda de saudização ao alterar o custo relativo da mão de obra estrangeira e doméstica. A política passou por vários ajustes à medida que o governo equilibra objetivos de receita e preocupações com a competitividade empresarial.

Rendimentos de investimentos públicos

A carteira em expansão do Fundo de Investimento Público gera dividendos, ganhos de capital e receitas de tarifas que complementam cada vez mais a posição fiscal. O crescimento dos ativos sob gestão do PIF, de aproximadamente US$ 150 bilhões no lançamento da Visão 2030 para mais de US$ 900 bilhões, representa uma expansão estrutural da base de receitas não petrolíferas do governo.

Reformas do zakat e do imposto de renda

A Autoridade Tributária, do Zakat e Aduaneira (ZATCA) passou por ampla modernização. A obrigatoriedade da fatura eletrônica, as regras de preços de transferência e o aprimoramento da capacidade de auditoria elevaram a eficiência da arrecadação. Cidadãos sauditas pagam zakat, e não imposto de renda; entidades estrangeiras que operam no Reino, por sua vez, estão sujeitas a um imposto de renda corporativo de 20%. Reformas recentes reforçaram a conformidade.

Eficiência dos gastos: o outro lado do balanço

A sustentabilidade fiscal não depende apenas das receitas. A Visão 2030 reconheceu que a eficiência dos gastos públicos exigia atenção equivalente.

Legado do Programa de Equilíbrio Fiscal

O Programa de Equilíbrio Fiscal (FBP), lançado em 2016, foi o primeiro instrumento institucional de consolidação fiscal. Seu mandato abrangia o aumento das receitas, a racionalização das despesas e o desenvolvimento de um quadro fiscal de médio prazo. O programa previa equilíbrio fiscal até 2020, meta posteriormente adiada por causa da pandemia.

Depois de concluir suas principais reformas estruturais, as funções do Programa de Sustentabilidade Fiscal foram transferidas ao Ministério das Finanças. Assim, a disciplina fiscal foi incorporada à estrutura institucional permanente, em vez de permanecer uma iniciativa isolada. A transição sinaliza amadurecimento: a sustentabilidade fiscal deixou de ser um projeto especial e passou a ser uma função central do governo.

Reformas de despesas

Entre as principais medidas de eficiência dos gastos estão:

• Reforma dos preços de energia: a redução gradual dos subsídios a combustíveis e eletricidade, iniciada em 2016, gerou economias substanciais e introduziu preços mais alinhados ao mercado. Transferências em dinheiro direcionadas pelo programa Conta do Cidadão compensam parcialmente o impacto sobre famílias de baixa renda.
• Modernização das compras públicas: a criação da Autoridade para Eficiência de Despesas e Projetos (EXPRO) centralizou a supervisão das aquisições e gerou economias com compras consolidadas, contratos padronizados e avaliação aprimorada de projetos.
• Gestão da folha salarial: como a remuneração do setor público historicamente absorvia cerca de 45% das despesas totais, reformas de contratação, adicionais e planejamento da força de trabalho buscam moderar esse encargo sem prejudicar a prestação de serviços.

Classificação de crédito soberano

As classificações internacionais de crédito oferecem uma referência externa para avaliar a trajetória fiscal do Reino. Nas avaliações mais recentes:

Essas classificações refletem uma avaliação conjunta das reservas fiscais, da força institucional, do avanço da diversificação econômica e dos riscos geopolíticos. As perspectivas estáveis das três principais agências sugerem confiança na trajetória atual, embora também pressuponham a continuidade do ritmo das reformas.

A classificação Aa3 da Moody’s é notavelmente superior às da Fitch e da S&P. Isso reflete o peso maior atribuído pela Moody’s à excepcional posição de ativos líquidos do Reino — a combinação de ativos do PIF, reservas da SAMA e níveis de dívida relativamente moderados em relação ao PIB.

Gestão da dívida

O retorno da Arábia Saudita aos mercados internacionais de dívida em 2016, com uma emissão de títulos soberanos de US$ 17,5 bilhões — então a maior da história dos mercados emergentes — demonstrou seu acesso aos mercados de capitais. Emissões posteriores, tanto convencionais quanto de sukuk, consolidaram a presença do Reino nos mercados globais de renda fixa.

O Centro Nacional de Gestão da Dívida (NDMC), criado em 2015, administra o programa de endividamento soberano com sofisticação crescente. A relação dívida/PIB, embora tenha aumentado em relação aos níveis próximos de zero anteriores a 2015, permanece moderada pelos padrões internacionais e oferece espaço fiscal para continuar investindo na diversificação.

Ministério das Finanças: pilar institucional

O Ministério das Finanças (MOF) é o pilar institucional da sustentabilidade fiscal. Sob a liderança nomeada na era da Visão 2030, o MOF passou por significativa modernização:

• Quadro fiscal de médio prazo: a adoção de um quadro fiscal móvel de três anos melhorou a previsibilidade orçamentária e alinhou os gastos às prioridades estratégicas.
• Gestão de riscos fiscais: identificação e quantificação aprimoradas de passivos contingentes, inclusive os decorrentes de garantias públicas e parcerias público-privadas.
• Transparência: a participação da Arábia Saudita no Padrão Especial de Disseminação de Dados (SDDS) do FMI e a publicação de relatórios trimestrais de execução orçamentária fortaleceram a transparência fiscal.

A SAMA — Banco Central Saudita — complementa a função fiscal do MOF por meio da gestão da política monetária, da administração das reservas internacionais e da regulação do setor financeiro. A coordenação entre as autoridades fiscais e monetárias foi testada repetidamente durante choques nos preços do petróleo e, em geral, mostrou-se eficaz.

Desafios e riscos estruturais

A agenda de sustentabilidade fiscal enfrenta vários desafios persistentes.

Sensibilidade ao preço do petróleo

Apesar dos avanços na diversificação, o preço fiscal de equilíbrio do petróleo — valor por barril necessário para equilibrar o orçamento — continua elevado. As estimativas variam conforme a metodologia, mas a maioria situa o ponto de equilíbrio entre US$ 80 e US$ 95 por barril. Embora muito abaixo dos picos do início da década de 2010, esse intervalo ressalta a importância contínua da receita petrolífera durante a transição.

Pressões sobre os gastos

A carteira de megaprojetos — NEOM, The Red Sea, AMAALA, Qiddiya e outros — exige enorme alocação de capital. Equilibrar esses investimentos transformadores com a prudência fiscal requer ajustes contínuos. O risco de estouros de custos, atrasos ou retornos insuficientes nesses projetos representa uma contingência fiscal relevante.

Evolução do contrato social

O acordo implícito entre Estado e cidadãos — poucos impostos em troca de ampla provisão pública — está sendo renegociado em tempo real. O IVA, a reforma dos subsídios e a redução das garantias de emprego no setor público alteram esse pacto. Administrar as expectativas da população e manter o ritmo das reformas é um desafio de economia política de primeira ordem.

Incerteza regional e geopolítica

Os gastos com defesa e segurança consomem parcela substancial do orçamento, e a instabilidade regional pode gerar demandas fiscais imprevistas. A posição estratégica do Reino em uma vizinhança volátil acrescenta imprevisibilidade ao planejamento fiscal.

Comparações internacionais

O esforço saudita de diversificação fiscal pode se beneficiar da análise de experiências de países comparáveis.

O modelo norueguês — no qual a receita do petróleo é sistematicamente direcionada a um fundo soberano, enquanto os gastos correntes são financiados sobretudo por fontes não petrolíferas — é uma referência aspiracional. No entanto, a Noruega construiu esse modelo ao longo de várias décadas de desenvolvimento institucional.

Entre os países do GCC, a Arábia Saudita avançou de forma mais agressiva na reforma tributária. Os Emirados mantêm uma alíquota de IVA menor, enquanto Catar e Kuwait ainda não introduziram impostos amplos sobre o consumo.

Perspectivas e avaliação

A trajetória de sustentabilidade fiscal da Arábia Saudita apresenta um quadro misto, mas amplamente encorajador. As reformas estruturais implementadas desde 2016 — introdução e posterior triplicação do IVA, racionalização de subsídios, modernização institucional e desenvolvimento de um quadro fiscal de médio prazo — representam avanços reais e, em alguns casos, irreversíveis.

A transferência das funções do Programa de Sustentabilidade Fiscal ao Ministério das Finanças é um sinal positivo de institucionalização da disciplina fiscal, em vez de seu tratamento como medida emergencial. As avaliações das agências de crédito confirmam que o Reino mantém sólidas reservas fiscais e credibilidade nos mercados.

A trajetória, porém, está longe de concluída. A receita não petrolífera, embora cresça de forma expressiva em termos absolutos, ainda não alcançou escala suficiente para proteger plenamente o orçamento da volatilidade dos mercados de petróleo. O preço fiscal de equilíbrio continua elevado, e as necessidades de capital da carteira de megaprojetos testarão a capacidade do governo de conciliar ambição de investimento e prudência fiscal.

A variável mais decisiva talvez seja a menos sujeita ao controle de políticas públicas: a trajetória da demanda global por petróleo. Se a transição energética se acelerar além das projeções consensuais atuais, a urgência da diversificação fiscal aumentará na mesma proporção. O programa saudita de sustentabilidade fiscal é, em essência, uma proteção contra esse risco estrutural — executada, por qualquer avaliação razoável, com mais seriedade e compromisso institucional do que em qualquer outro momento da história do Reino.