Ministerie van Financiën (MOF) en Saoedische begrotings-KPI’s
Het Ministerie van Financiën, MOF, is de institutionele ruggengraat van het begrotingsbestuur van Saoedi-Arabië. Het bereidt de nationale begroting voor en voert die uit, beheert overheidsinkomsten en -uitgaven, geeft overheidsschuld uit en formuleert macro-economisch begrotingsbeleid. In de context van Vision 2030 heeft het MOF een uitgebreidere rol gekregen als architect van de overgang van olieafhankelijke overheidsfinanciën naar een gediversifieerde inkomstenbasis die ambitieuze uitgavenprogramma’s kan dragen zonder chronische begrotingstekorten.
Onder leiding van minister Mohammed Al-Jadaan sinds 2017 heeft het ministerie een periode van ongekende begrotingshervorming aangestuurd die de structuur van overheidsinkomsten fundamenteel heeft gewijzigd. De invoering van de belasting over de toegevoegde waarde, hervorming van energiesubsidies, uitbreiding van overheidsvergoedingen en ontwikkeling van een verfijnd programma voor overheidsschuld hebben de Saoedische publieke financiën samen veranderd van een model rond één grondstof naar een veerkrachtigere inkomstenarchitectuur met meerdere stromen.
De kredietbeoordelingen van het Koninkrijk weerspiegelen deze institutionele geloofwaardigheid: Moody’s beoordeelt Saoedi-Arabië op Aa3, Fitch op A+ en S&P op A. Daarmee staat de soeverein stevig in kredietwaardige categorie en boven de meeste opkomende-marktgenoten. Deze beoordelingen geven het Koninkrijk toegang tot internationale kapitaalmarkten tegen gunstige voorwaarden, een capaciteit die belangrijker is geworden naarmate de uitgavenbehoeften van Vision 2030 zijn gegroeid.
Begrotingsarchitectuur en begrotingsbeheer
Het MOF stelt de jaarlijkse nationale begroting op, het belangrijkste instrument van begrotingsbeleid in het Koninkrijk. Saoedische begrotingen zijn in het Vision 2030-tijdperk aanzienlijk gegroeid, als weerspiegeling van de inzet van de overheid voor gelijktijdige investeringen in economische diversificatie, sociale infrastructuur en defensie. De begroting voor 2024 projecteerde totale uitgaven van SAR 1,251 biljoen, een van de grootste overheidsuitgavenprogramma’s binnen de opkomende markten.
Het begrotingsproces is onder beheer van het MOF transparanter geworden. Voorbegrotingsverklaringen, kwartaalrapporten over begrotingsuitvoering en middellangetermijnkaders worden nu regelmatig gepubliceerd. Marktdeelnemers, kredietbeoordelaars en internationale instellingen krijgen daardoor een mate van begrotingszichtbaarheid die voor 2016 grotendeels ontbrak. Het Fiscal Transparency Report, gepubliceerd in lijn met IMF-standaarden, is een belangrijke stap richting de internationale goede praktijk die verfijnde beleggers en multilaterale instellingen verwachten.
Het MOF heeft ook programmagebaseerd begroten ingevoerd bij overheidsentiteiten. Dat vervangt de traditionele begroting per uitgavenregel door een kader dat uitgaven koppelt aan meetbare resultaten. Deze hervorming is nog in ontwikkeling, maar moet de doelmatigheid van overheidsuitgaven verbeteren en verantwoordingsmechanismen creëren die middelentoewijzing verbinden met Vision 2030-doelstellingen.
Transformatie van niet-olie-inkomsten
De meest ingrijpende begrotingshervorming van het Vision 2030-tijdperk is waarschijnlijk de systematische uitbreiding van niet-olie-inkomsten van de overheid. Toen Vision 2030 in 2016 werd gelanceerd, waren olie-inkomsten goed voor ongeveer 62 procent van de totale overheidsinkomsten. Die afhankelijkheid maakte de publieke financiën zeer kwetsbaar voor grondstoffenprijsvolatiliteit. In 2024 waren niet-olie-inkomsten gegroeid tot ongeveer 36 procent van de totale inkomsten, een structurele verschuiving van historische omvang.
Belasting over de toegevoegde waarde
De invoering van btw in januari 2018 tegen een aanvankelijk tarief van 5 procent was de belangrijkste belastinghervorming in de moderne Saoedische geschiedenis. Een land dat zich lang had laten voorstaan op nul directe belastingheffing nam, in coördinatie met andere GCC-staten, een indirecte consumptiebelasting aan. Saoedi-Arabië verhoogde het tarief later naar 15 procent in juli 2020 als reactie op de begrotingsdruk door de COVID-19-pandemie en de gelijktijdige olieprijsval.
De btw-verhoging was binnenlands controversieel, maar de begrotingsimpact is aanzienlijk. Btw-inkomsten zijn een betrouwbare en groeiende inkomstenstroom geworden, goed voor tientallen miljarden riyals per jaar, en hebben de administratieve infrastructuur voor een modern belastingstelsel gevestigd. De Zakat, Tax and Customs Authority, ZATCA, beheert de inning, maar het beleidskader ligt bij het MOF.
Expatriate-heffingen en overheidsvergoedingen
De invoering van heffingen voor afhankelijke gezinsleden van expatriates en de uitbreiding van vergoedingen voor overheidsdiensten in meerdere ministeries hebben bijgedragen aan de groei van niet-olie-inkomsten. Deze maatregelen hebben begrotingsinkomsten gegenereerd, maar ook arbeidsmarktdynamiek gecreëerd die raakt aan saudiseringsdoelen. De hogere kosten voor het in dienst nemen en ondersteunen van buitenlandse werknemers hebben bedrijven gestimuleerd Saoedische werving te verkennen.
Dividenden en beleggingsrendementen
Overheidsinkomsten uit investeringen van PIF, dividenden van Aramco en rendementen op buitenlandse reserves die door SAMA worden beheerd, vormen een belangrijke en groeiende inkomstenstroom. Het vermogen van het MOF om het raakvlak tussen opbouw van staatsvermogen en begrotingsbehoeften te beheren is een van de complexere institutionele uitdagingen binnen de Saoedische begrotingsarchitectuur.
Beheer van overheidsschuld
Voor 2015 had Saoedi-Arabië vrijwel geen overheidsschuld, een gevolg van decennia olie-inkomsten waardoor lenen door de overheid niet nodig was. De begrotingsdruk van 2015-2016, veroorzaakt door de olieprijsval, bracht het Koninkrijk ertoe voor het eerst op betekenisvolle schaal internationale schuldmarkten te betreden.
Sindsdien heeft het MOF een van de actiefste programma’s voor overheidsschuld in de opkomende markten opgebouwd. Saoedi-Arabië heeft obligaties uitgegeven in Amerikaanse dollars, euro’s en Saoedische riyals, en daarmee een rentecurve opgebouwd die prijsreferenties biedt voor ondernemingsuitgevers en bijdraagt aan ontwikkeling van de kapitaalmarkt. De eerste soevereine sukuk-uitgiftes hebben ook de ontwikkeling van islamitische kapitaalmarkten bevorderd.
De overheidsschuld ten opzichte van het bbp is gestegen van bijna nul naar ongeveer 26 procent, een niveau dat internationaal conservatief blijft en ruim onder de drempels ligt waar kredietbeoordelaars doorgaans bezorgd over raken. Het MOF heeft een schuldbeheerstrategie geformuleerd die begrotingsflexibiliteit in evenwicht brengt met prudent gebruik van schuld, met een schuld/bbp-ratio die de sterke kredietbeoordelingen van het Koninkrijk behoudt en tegelijk financieringsruimte biedt voor Vision 2030-investeringen.
Het National Debt Management Center, NDMC, opgericht onder de paraplu van het MOF, beheert de operationele aspecten van soevereine uitgifte: timing, structuur, investeerdersrelaties en steun aan de secundaire markt. De groeiende verfijning van het NDMC heeft bijgedragen aan scherpere prijsstelling en bredere deelname van beleggers aan Saoedische overheidstitels.
Kader voor begrotingshoudbaarheid
Het MOF opereert binnen een begrotingskader voor de middellange termijn dat drie concurrerende doelen probeert te balanceren: financiering van de transformatieagenda van Vision 2030, behoud van begrotingshoudbaarheid en opbouw van financiële reserves tegen grondstoffenprijsschokken. Dit trilemma behoort tot de belangrijkste beleidsuitdagingen in het economische bestuur van het Koninkrijk.
Het Fiscal Balance Programme, gelanceerd in 2017, mikte aanvankelijk op een sluitende begroting in 2020. De COVID-19-pandemie verstoorde die tijdlijn, maar de onderliggende discipline van het programma is behouden. Het MOF heeft bereidheid getoond om uitgavenplannen aan te passen aan schommelingen in inkomsten, waaronder de aangekondigde uitgavenreductie van SAR 50 miljard in 2020, terwijl kapitaalinvesteringen in prioritaire Vision 2030-programma’s werden beschermd.
Het ministerie heeft ook een kader voor begrotingsrisicobeheer ontwikkeld dat rekening houdt met olieprijsvolatiliteit, mondiale economische cycli en uitvoeringsrisico’s rond uitgaven voor megaprojecten. Stresstests van begrotingsscenario’s zijn een vast onderdeel van de begrotingsplanning geworden, en de Article IV-consultaties van het IMF hebben verbeteringen in Saoedische praktijken voor begrotingsrisicobeheer opgemerkt.
Intergouvernementele begrotingscoördinatie
De invloed van het MOF strekt zich via zijn controle over begrotingstoewijzingen uit over het hele overheidsapparaat. Elk ministerie, elke autoriteit en elke overheidsentiteit is afhankelijk van door het MOF goedgekeurde financiering, wat het ministerie een impliciet vetorecht geeft over programma’s die middelen vereisen. Deze begrotingshefboom maakt het MOF tot een van de machtigste instellingen in het Vision 2030-ecosysteem, ook in domeinen waar het geen direct beleidsmandaat heeft.
Het ministerie coördineert nauw met SAMA over macro-economisch beleid, met het Ministerie van Economie en Planning over ontwikkelingsstrategie, met PIF over het raakvlak tussen staatsvermogen en overheidsrekeningen, en met het National Development Fund over ontwikkelingsfinanciering. De dichtheid van deze coördinatierelaties weerspiegelt de complexiteit van het beheer van een economie in snelle, door de staat gestuurde transformatie.
Internationale betrokkenheid
Het MOF vertegenwoordigt het Koninkrijk in belangrijke internationale financiële instellingen en fora, waaronder de G20, waarvan Saoedi-Arabië in 2020 voorzitter was, het IMF, de Wereldbank en de Islamic Development Bank. Het Saoedische G20-voorzitterschap onder toezicht van minister Al-Jadaan bracht het Debt Service Suspension Initiative voor kwetsbare landen tijdens de pandemie voort, waarmee het groeiende Saoedische gewicht in mondiaal economisch bestuur zichtbaar werd.
Het ministerie beheert ook bilaterale financiële relaties, waaronder het netwerk van ontwikkelingshulpprogramma’s dat deel uitmaakt van het Saoedische diplomatieke instrumentarium. Het Saudi Fund for Development is operationeel onafhankelijk, maar coördineert met het MOF over de begrotingsimplicaties van concessionele leningen.
Vooruitblik
Het MOF gaat een beslissende periode in nu Vision 2030 zijn laatste uitvoeringsfase bereikt. De gelijktijdige eisen van financiering van megaprojecten, behoud van sterke kredietbeoordelingen, opbouw van niet-olie-inkomsten en beheer van een groeiend programma voor overheidsschuld vragen begrotingsbeheer van zeer hoog niveau. De staat van dienst van het ministerie sinds 2016 wijst op institutionele capaciteit om deze concurrerende druk te beheren, maar de foutmarge wordt smaller naarmate verplichtingen zich opstapelen.
De belangrijkste variabele blijft de olieprijs. Niet-olie-inkomsten zijn sterk gegroeid, maar koolwaterstofinkomsten vormen nog altijd het grootste deel van de overheidsinkomsten, en de begrotingsevenwichtsolieprijs blijft hoog ten opzichte van marktverwachtingen. Onze vooruitblik op begrotingshoudbaarheid verkent deze dynamiek verder. Het vermogen van het MOF om uitgavendiscipline te bewaren in perioden van zwakke olieprijzen en tegelijk de vaart in Vision 2030-investeringen vast te houden, zal bepalen of de begrotingstransformatie de duurzaamheid bereikt die de ontwerpers van het programma voor ogen hebben. Voor investeerders en analisten blijven de kwartaalpublicaties van het ministerie en zijn schuldbeheerbesluiten de betrouwbaarste actuele indicatoren van het begrotingstraject van het Koninkrijk.