Kesepakatan Nuklir Sipil AS–Saudi Dipublikasikan, Jalur Pengayaan Tetap Terbuka

Terakhir diverifikasi: 1 September 2026.

Amerika Serikat dan Arab Saudi telah melewati tahap yang tak tercapai selama bertahun-tahun perundingan: keduanya menandatangani kesepakatan kerja sama nuklir sipil berdasarkan Section 123 Undang-Undang Energi Atom AS, dan U.S. Government Publishing Office menerbitkan kesepakatan beserta dokumen pendukungnya sebagai House Document 119-191. Ini tonggak hukum yang nyata. Namun, ini bukan pemberian kontrak reaktor, pemindahan bahan bakar, ataupun izin langsung untuk memperkaya uranium. [S11]

Publikasi tersebut mengubah temuan utama. Teksnya membuka jalur agar kedua pihak kelak dapat menyepakati pengayaan oleh Saudi dan kemungkinan pemindahan teknologi pengayaan sensitif AS setelah studi bersama dan keputusan tertulis tambahan. Kesepakatan itu tidak mewajibkan Arab Saudi mengadopsi Protokol Tambahan IAEA. Kesepakatan publik tersebut juga tidak memuat syarat Abraham Accords ataupun normalisasi dengan Israel. Dua surat pelaksanaan dan lampiran rahasia pada Nuclear Proliferation Assessment Statement tetap berada di luar catatan publik. [S11] [S12]

Pembedaan itu menentukan analisis. Kongres sedang meninjau kerangka hukum publik yang mempertahankan opsi siklus bahan bakar dengan persetujuan AS. Presiden Donald Trump telah menyebut syarat politik terpisah untuk memajukan kerja sama. Menganggap syarat tersebut sebagai klausul dalam kesepakatan yang dipublikasikan kini akan bertentangan dengan teks yang tersedia.

Apa yang ditandatangani—dan apa yang tidak

Menteri Energi AS Chris Wright menandatangani kesepakatan pada 20 Juli dan Menteri Energi Saudi Pangeran Abdulaziz bin Salman menandatanganinya pada 22 Juli. U.S. Department of Energy menyebutnya kesepakatan kerja sama nuklir untuk tujuan damai yang disertai perjanjian pengamanan bilateral, sehingga menyediakan landasan hukum bagi perusahaan AS untuk berpartisipasi dalam kemitraan bernilai miliaran dolar selama puluhan tahun, menurut kementerian tersebut. [S1] [S11]

Kesepakatan Section 123 merupakan pintu masuk. Kesepakatan ini menetapkan syarat pemindahan bahan nuklir, peralatan, dan teknologi yang berasal dari AS. Kesepakatan tersebut tidak dengan sendirinya memesan reaktor, membiayai pembangkit, ataupun mewajibkan perusahaan AS memasok kemampuan siklus bahan bakar. Proyek tetap memerlukan kontrak komersial, izin ekspor, persetujuan regulator nuklir, pembiayaan, kajian keselamatan, strategi pengelolaan limbah, dan keputusan pembangunan yang spesifik untuk lokasi.

Arab Saudi memiliki program yang dapat menggunakan pintu masuk tersebut. Nuclear and Radiological Regulatory Commission menyatakan Saudi Nuclear Energy Holding Company mengajukan izin tapak Duwaihin pada Mei 2022 dan memperoleh izin persiapan tapak pada Maret 2023. Paparan regulasinya menjelaskan rencana pembangkit yang terdiri atas dua unit reaktor air bertekanan, masing-masing berkapasitas 1.000–1.600 megawatt listrik. Ini merupakan definisi program resmi, bukan bukti bahwa pemasok reaktor telah memperoleh kontrak rekayasa, pengadaan, dan konstruksi. [S9]

Pembedaan komersial ini penting karena nilai yang tersirat dari hubungan nuklir bilateral dapat jauh lebih besar daripada nilai usaha yang sudah dipesan. Istilah “miliaran dolar” dari Department of Energy menggambarkan koridor peluang. Pendapatan yang layak dibiayai baru muncul ketika paket kerja, mitra pengimbang, dan kewajiban pembayaran tertentu telah terbentuk.

Teks publik menjawab pertanyaan-pertanyaan mendasar

Proses standar Section 123 mewajibkan Presiden menyerahkan kesepakatan, pernyataan penilaian proliferasi nuklir, dan materi pendukung kepada Kongres. Congressional Research Service menjelaskan periode konsultasi awal sekurang-kurangnya 30 hari, diikuti masa peninjauan 60 hari yang dihitung berdasarkan hari sidang berkelanjutan. Untuk kesepakatan yang tidak dikecualikan, ketentuan bakunya adalah kesepakatan dapat dilanjutkan kecuali Kongres mengesahkan resolusi bersama untuk menolaknya. Kongres juga dapat menetapkan syarat melalui undang-undang. [S4]

Prosedur itu penting, tetapi mudah disalahartikan. Penyerahan bukan persetujuan Kongres. Tidak adanya penolakan langsung juga bukan suara dukungan afirmatif. Penyerahan membuka masa peninjauan menurut undang-undang; beban untuk menghentikan kesepakatan yang tidak dikecualikan berada pada Kongres, yang harus meloloskan undang-undang dan memperoleh tanda tangan Presiden, atau mengesampingkan veto.

Lingkungan informasi berubah setelah kesepakatan diserahkan. Associated Press awalnya melaporkan bahwa kesepakatan tersebut dirahasiakan. Government Publishing Office kemudian menerbitkan House Document 119-191, termasuk kesepakatan kerja sama, perjanjian pengamanan bilateral, penilaian proliferasi yang tidak dirahasiakan, dan memo lembaga. Kini publik dapat menafsirkan klausul operatif utamanya. [S2] [S11]

Tiga lapisan bukti masih tersisa:

1. Teks hukum publik: kesepakatan Section 123 dan perjanjian pengamanan bilateral menetapkan kerangka utama kerja sama, persetujuan, dan verifikasi.
2. Materi pelaksanaan rahasia: dua surat tambahan dan lampiran rahasia penilaian proliferasi belum tersedia.
3. Penafsiran politik: Presiden menyatakan kerja sama bergantung pada keikutsertaan dalam Abraham Accords, meskipun syarat itu tidak ada dalam kesepakatan yang dipublikasikan.

Publikasi itu mempersempit ketidakpastian, tetapi tidak menghilangkannya. Publikasi tersebut menjelaskan arsitektur hukum inti, sementara sebagian rincian pelaksanaan dan syarat politik pemerintah masih harus diuji melalui tindakan berikutnya.

Isu pengayaan menjadi ujian terberat dalam kesepakatan

Perselisihan utama terkait nonproliferasi bukan apakah Arab Saudi boleh mengoperasikan reaktor sipil. Persoalannya adalah apakah negara itu dapat memperkaya uranium atau memproses ulang bahan bakar bekas di wilayah Saudi, dan dengan rezim persetujuan seperti apa.

Pemberitaan sebelum publikasi menyebut kerangka itu dapat membuka jalur hukum menuju sebagian tahap siklus bahan bakar tanpa mewajibkan AS memindahkan teknologi pengayaan. Trump kemudian mengatakan tidak akan ada pengayaan. Teks yang kini dipublikasikan menunjukkan mengapa kedua klaim tersebut tidak lengkap: pengayaan belum diizinkan saat ini, tetapi juga tidak ditolak secara permanen. [S5] [S6]

Bahan yang tercakup dalam kesepakatan hanya dapat diperkaya jika kedua pihak menyetujuinya secara tertulis setelah menyelesaikan studi bersama tentang pengayaan dan konversi. Studi itu akan dimulai setelah kesepakatan berlaku dan berlangsung selama dua tahun. Kedua pihak kemudian dapat mempertimbangkan teknologi yang dapat diterapkan di Arab Saudi, dengan tunduk pada proses otorisasi domestik masing-masing. Fasilitas yang menggunakan teknologi AS pada awalnya akan dibatasi pada uranium berpengayaan rendah hingga 5% uranium-235; studi terpisah tentang pengayaan tinggi dan perjanjian lanjutan akan diperlukan untuk pengayaan hingga 20%. [S11] [S12]

Ini opsi bertahap, bukan izin yang berlaku sekarang. Namun, hal ini berbeda secara mendasar dari larangan permanen. Pertanyaan analitisnya bukan lagi apakah teks membuka jalur pengayaan. Teks memang membukanya. Pertanyaannya adalah apakah studi, hak persetujuan, pengamanan, aturan pemasok, dan biaya politik akan membuat jalur itu dapat diterima—atau mencegahnya digunakan.

Perbandingan yang relevan adalah kesepakatan AS–Uni Emirat Arab tahun 2009. UEA membuat komitmen mengikat untuk tidak memiliki fasilitas nuklir sensitif guna pengayaan atau pemrosesan ulang di wilayahnya, dengan konsekuensi hukum yang didukung oleh kesepakatan kerja sama. Komitmen itu kemudian dikenal sebagai “standar emas”. [S10]

Posisi publik Arab Saudi secara historis menolak pembatasan permanen yang lebih ketat daripada hak yang tersedia bagi pihak lain dalam Nuclear Non-Proliferation Treaty. Kesepakatan ini menunda, bukan menghapus, perbedaan tersebut.

Pengamanan IAEA diperkuat, tetapi persoalan Protokol Tambahan tetap ada

Salah satu narasi yang berulang dalam komentar kini sudah kedaluwarsa. Arab Saudi tidak lagi memperoleh manfaat dari Small Quantities Protocol lama yang sangat membatasi kegiatan verifikasi rutin. International Atomic Energy Agency mencatat Riyadh mencabut protokol tersebut efektif 31 Desember 2024. Karena itu, perjanjian pengamanan komprehensif Kerajaan berlaku sepenuhnya. [S8]

Ini merupakan penguatan substantif atas landasan yang ada. Namun, hal itu bukan berarti Arab Saudi mengadopsi Protokol Tambahan IAEA, yang memberikan hak informasi dan akses lebih luas untuk mendeteksi kegiatan nuklir yang tidak diumumkan. Kesepakatan AS–Saudi yang dipublikasikan tidak mewajibkan Arab Saudi mengadopsinya. [S11]

Rangkaian pengamanan perlu dijelaskan secara tepat:

• Nuclear Non-Proliferation Treaty dan perjanjian pengamanan komprehensif menyediakan landasan internasional;
• pencabutan Small Quantities Protocol menghapus pengaturan verifikasi yang dikurangi;
• perjanjian pengamanan bilateral yang dipublikasikan menambahkan pelaporan dan akses dengan pemberitahuan singkat ke lokasi yang tercakup dalam kerja sama AS–Saudi; dan
• Protokol Tambahan merupakan langkah lanjutan yang dapat diverifikasi secara terpisah.

Instrumen bilateral itu mewajibkan penyampaian informasi mengenai bangunan yang tercakup, riset siklus bahan bakar, dan rencana sepuluh tahun, serta akses 24 jam dan pemberitahuan lebih singkat ketika inspektur sudah berada di lokasi. Batasannya terletak pada cakupan: instrumen itu terkait lokasi yang tercakup dan tidak menyamai jangkauan Protokol Tambahan yang lebih luas untuk mendeteksi kemungkinan kegiatan tak diumumkan di tempat lain. Klaim bahwa program nuklir Arab Saudi sama sekali tidak berada di bawah pengawasan IAEA adalah keliru. Klaim bahwa negara itu telah mengadopsi paket verifikasi terkuat yang tersedia juga tidak didukung. [S12]

Normalisasi dengan Israel adalah syarat politik yang kedudukan hukumnya belum pasti

Ketika pemerintah menyerahkan kesepakatan kepada Kongres, Trump mengatakan kesepakatan itu sepenuhnya bergantung pada keikutsertaan Arab Saudi dalam Abraham Accords. Reuters mengutip seorang pejabat AS yang mengatakan pakta tersebut baru akan berlaku setelah normalisasi dengan Israel. Associated Press melaporkan bahwa syarat itu diumumkan secara terbuka setelah penandatanganan dan bahwa pejabat Saudi terkejut. [S3] [S2]

Kesepakatan yang dipublikasikan tidak merujuk pada Israel, normalisasi, ataupun Abraham Accords. Dua surat rahasia mencegah pernyataan kategoris tentang setiap pemahaman pendamping, tetapi tidak ada bukti publik bahwa Arab Saudi menerima syarat Presiden sebagai bagian dari kesepakatan hukum. [S11] [S12]

Setiap kemungkinan tempat pencantuman syarat memiliki daya tahan yang berbeda. Syarat yang dimasukkan ke dalam kesepakatan dan diserahkan kepada Kongres akan menjadi bagian dari kesepakatan hukum. Keputusan kebijakan yang dikendalikan Presiden lebih rentan ditafsirkan ulang oleh pemerintahan yang sama atau pemerintahan berikutnya. Komitmen Saudi yang terpisah memerlukan bukti bahwa Riyadh telah menerimanya.

Posisi publik Arab Saudi tetap memuat tuntutan yang ketat. Ministry of Foreign Affairs menyatakan tidak akan ada hubungan diplomatik dengan Israel tanpa negara Palestina yang merdeka berdasarkan perbatasan 1967 dengan Yerusalem Timur sebagai ibu kotanya, berakhirnya perang di Gaza, dan penarikan pasukan Israel. [S7]

Kesepakatan nuklir itu kini terkait dengan syarat diplomatik yang pemenuhannya bergantung pada pihak-pihak di luar Washington dan Riyadh. Hal ini meningkatkan risiko pelaksanaan sekalipun Kongres mengizinkan kesepakatan berlanjut.

Argumen terkuat yang mendukung kesepakatan

Argumen strategisnya koheren. Arab Saudi menginginkan listrik rendah karbon yang andal, ketahanan air, kemampuan industri, dan sistem energi yang terdiversifikasi. Amerika Serikat ingin standar keselamatan, teknologi, layanan bahan bakar, dan pengaruh nonproliferasinya tertanam dalam program tersebut, alih-alih memberi ruang kepada pesaing.

Kerangka AS dapat menciptakan pengaruh yang tidak tersedia jika Washington memilih tidak terlibat. Kerangka itu dapat menetapkan persyaratan bagi ekspor, mewajibkan pengendalian penggunaan akhir, membentuk pengawasan bilateral, dan mendukung rezim verifikasi yang berpusat pada IAEA. Partisipasi komersial dapat mengaitkan operasi reaktor, pelatihan, dan pengelolaan bahan bakar dengan lembaga yang memiliki rekam operasi panjang.

Bagi Arab Saudi, tenaga nuklir dapat melengkapi, bukan menggantikan, energi terbarukan. Pembangkit surya melimpah tetapi produksinya berubah-ubah; pembangkit nuklir memasok output yang stabil serta dapat mendukung desalinasi dan kebutuhan industri. Pembangunan program yang diatur juga akan memperdalam kemampuan rekayasa, tanggap darurat, dan penjaminan mutu yang berguna di luar satu pembangkit.

Argumen tandingan: opsi pengayaan memperberat tuntutan verifikasi

Keberatan terkuat bukan bahwa kerja sama nuklir sipil pada dasarnya mengganggu stabilitas. Persoalannya, kesepakatan tersebut mempertahankan jalur menuju pengayaan, termasuk kemungkinan pemindahan teknologi sensitif, tanpa mewajibkan Protokol Tambahan yang telah menjadi tolok ukur internasional untuk mendeteksi kegiatan yang tidak diumumkan.

Persetujuan AS, studi bersama, dan verifikasi di lokasi yang tercakup merupakan kendali yang berarti. Namun, semua itu tidak setara dengan penolakan pengayaan oleh Arab Saudi atau kewenangan verifikasi atas seluruh program nuklir nasional. Lampiran rahasia dan dua surat tambahan yang dirahasiakan menambah persoalan transparansi yang belum terselesaikan, tetapi pilihan kebijakan intinya kini terlihat: Washington menerima jalur bersyarat, bukan larangan ala UEA.

Kesepakatan itu juga tidak dapat menyelesaikan persoalan keekonomian proyek. Pembangkit reaktor besar memerlukan masa konstruksi panjang, menghadapi risiko pembengkakan biaya, dan membutuhkan pembiayaan substansial. Pertumbuhan beban listrik dan kebijakan industri Saudi mungkin mendukung alasan investasi, tetapi kerangka bilateral tidak dapat menggantikan pengadaan yang kompetitif, keputusan regulator independen, atau estimasi biaya siklus hidup yang kredibel.

Kesepakatan menetapkan ambang transparansi bagi program nuklir

Visi 2030 tidak tercapai hanya dengan mengumumkan proyek raksasa lain. Ujiannya adalah apakah program nuklir menghasilkan kapasitas yang andal, kompetensi domestik, dan dampak industri yang kompetitif tanpa mendatangkan risiko fiskal atau geopolitik yang tidak dikelola.

Kesepakatan itu berpotensi memajukan empat sasaran:

• diversifikasi energi: pembangkitan rendah karbon yang stabil berdampingan dengan gas dan energi terbarukan;
• kemampuan industri: konstruksi berstandar nuklir, pemeliharaan, keamanan siber, dan sistem mutu;
• modal manusia: kebutuhan jangka panjang akan insinyur, operator, regulator, dan perencana tanggap darurat; serta
• opsi strategis: hubungan teknologi yang lebih mendalam dengan Amerika Serikat.

Kesepakatan itu juga menimbulkan empat risiko: proyek dapat tertunda akibat kondisi politik AS–Saudi, ambiguitas siklus bahan bakar dapat memicu kekhawatiran proliferasi, kerahasiaan dapat membatasi kepercayaan domestik dan internasional, serta keekonomian reaktor dapat kalah dari alternatif yang lebih cepat dibangun.

Karena itu, metrik Visi 2030 yang tepat bukan “kesepakatan ditandatangani”. Metriknya adalah kemajuan melalui rangkaian pelaksanaan yang diungkapkan: kesepakatan berlaku, pengadaan dimulai, pemasok dipilih, pembiayaan ditutup, konstruksi diotorisasi, tonggak dicapai, staf memperoleh lisensi, dan listrik disalurkan.

Hal yang dapat mengubah penilaian ini

Hierarki buktinya jelas. Hal-hal berikut akan memperbarui kesimpulan secara material:

1. persetujuan atau penolakan Kongres, atau undang-undang yang mengubah syarat kesepakatan;
2. publikasi atau uraian resmi mengenai dua surat rahasia dan lampiran penilaian rahasia;
3. pernyataan bersama AS–Saudi yang menetapkan—atau menolak—pencantuman syarat normalisasi dengan Israel dalam instrumen yang mengikat;
4. hasil studi bersama pengayaan dan konversi, serta permintaan pemindahan teknologi setelahnya;
5. adopsi Protokol Tambahan IAEA oleh Arab Saudi;
6. persetujuan dan pelaksanaan pengaturan pengamanan bilateral oleh IAEA;
7. pemberian kontrak tender reaktor secara terbuka yang menyebut pemasok, kapasitas, harga, pembiayaan, dan jadwal; atau
8. izin konstruksi dari regulator nuklir setelah peninjauan keselamatan independen.

Kesimpulan yang dapat dipertahankan kini lebih tajam: pintu masuk hukum telah dipublikasikan, jalur pengayaan bersyarat tetapi nyata, dan persyaratan Presiden terkait Israel bukan bagian dari kesepakatan yang dipublikasikan. Pertarungan berikutnya adalah apakah Kongres menerima arsitektur tersebut dan apakah salah satu pemerintah pada akhirnya menggunakan opsi siklus bahan bakar itu.

Konteks Visi 2030 Terkait

• Angka utama energi terbarukan Saudi sebesar 6,4 GW menutupi basis operasi 12,3 GW
• Pakta Makkah memuat prinsip Pasal 5, tetapi belum ada rencana kekuatan publik
• PIF membukukan SAR65 miliar pada 2025, tetapi rugi komprehensifnya mencapai SAR45 miliar

Sumber

1. [S1] US Department of Energy, “United States and Saudi Arabia Reach Historic Nuclear Cooperation Agreement,” 22 Juli 2026. https://www.energy.gov/articles/united-states-and-saudi-arabia-reach-historic-nuclear-cooperation-agreement
2. [S2] Associated Press, “Trump administration classifies Saudi nuclear deal as it sends pact to Congress,” Agustus 2026. https://apnews.com/article/2be6c822995be2a9f2a39b2c05e8f9b0
3. [S3] Reuters, “Trump sends Saudi nuclear deal to Congress but says Riyadh must recognize Israel,” 25 Agustus 2026. https://www.investing.com/news/commodities-news/trump-sends-saudi-nuclear-deal-to-congress-but-says-riyadh-must-recognize-israel-4876057
4. [S4] Congressional Research Service, “Nuclear Cooperation with Other Countries: A Primer,” diperbarui 2026. https://www.congress.gov/crs_external_products/RS/PDF/RS22937/RS22937.66.pdf
5. [S5] Reuters, “Trump to seek Congress approval for Saudi Arabia nuclear energy pact that lacks safeguards, sources say,” Juli 2026. https://www.investing.com/news/world-news/trump-to-seek-congress-approval-for-saudi-arabia-nuclear-energy-pact-that-lacks-safeguards-sources-say-4804559
6. [S6] Reuters, “Trump says US-Saudi nuclear deal conditional on country joining Abraham Accords,” Juli 2026. https://m.investing.com/news/commodities-news/trump-says-ussaudi-nuclear-deal-conditional-on-country-joining-abraham-accords-4808805?ampMode=1
7. [S7] Saudi Ministry of Foreign Affairs, pernyataan mengenai pembahasan antara Arab Saudi dan Amerika Serikat serta posisi Kerajaan mengenai hubungan diplomatik dengan Israel. https://www.mofa.gov.sa/en/ministry/statements/Pages/The-Ministry-of-Foreign-Affairs-stated-that-regarding-the-discussions-between-Saudi-Arabia-and-the-US.aspx
8. [S8] International Atomic Energy Agency, pemberitahuan mengenai pencabutan Small Quantities Protocol oleh Arab Saudi, efektif 31 Desember 2024. https://www.iaea.org/sites/default/files/publications/documents/infcircs/2009/infcirc746m1.pdf
9. [S9] Saudi Nuclear and Radiological Regulatory Commission, “Regulatory Oversight of Nuclear Power Plant.” https://nrrc.gov.sa/media/lstj3iy5/regulatory-oversight-of-nuclear-power-plant.pdf
10. [S10] US Department of State, “U.S.-UAE 123 Agreement for Peaceful Nuclear Cooperation,” 2009. https://2009-2017.state.gov/t/isn/rls/fs/121026.htm
11. [S11] US Government Publishing Office, House Document 119-191, “Agreement for Cooperation Between the Government of the United States of America and the Government of the Kingdom of Saudi Arabia Concerning Peaceful Uses of Nuclear Energy,” 27 Agustus 2026. https://www.govinfo.gov/app/details/CDOC-119hdoc191/CDOC-119hdoc191
12. [S12] Arms Control Association, “The U.S.-Saudi Agreement for Civil Nuclear Cooperation: Answers to Frequently Asked Questions,” diperbarui 1 September 2026. https://www.armscontrol.org/blog/2026-09-01/us-saudi-agreement-civil-nuclear-cooperation-answers-frequently-asked-questions