Programme de privatisation : mobiliser la valeur par les partenariats public-privé

Programme de privatisation de l’Arabie saoudite

Le Programme de privatisation est le véhicule de la Vision 2030 pour transférer certains actifs publics et services de l’État vers une livraison par le secteur privé, via ventes d’actifs, concessions, contrats de gestion et partenariats public-privé. Administré par le National Center for Privatization and Public-Private Partnerships (NCP), il fournit l’architecture institutionnelle par laquelle des actifs détenus par l’État et des services publics sont transférés, en tout ou partie, à des opérateurs et investisseurs privés.

La logique stratégique est claire. Le secteur public saoudien a historiquement dominé l’économie, employant une grande partie des nationaux et fournissant des services allant de la santé et de l’éducation au dessalement de l’eau et à la gestion des déchets municipaux. Ce modèle, efficace pour redistribuer la rente pétrolière durant les décennies de prix élevés, a aussi produit des inefficiences structurelles : effectifs publics gonflés, sous-investissement dans la qualité des services et secteur privé dépendant des contrats publics plutôt que de la concurrence ouverte.

Le Programme de privatisation vise à inverser ces dynamiques en introduisant une discipline de marché, en attirant du capital privé, en améliorant la livraison des services et en générant des économies budgétaires pouvant être réorientées vers des priorités stratégiques. La priorité consacrée au secteur privé analyse le contexte structurel plus large. La réforme réglementaire sous-tend chaque transaction.

Cadre institutionnel

Le NCP agit comme organe central de coordination des transactions de privatisation à travers l’administration saoudienne. Établi par décret royal, il dispose d’un mandat couvrant tout le cycle de vie de la privatisation : identification sectorielle, évaluation de faisabilité, structuration de transaction, alignement réglementaire et suivi post-transfert.

La base juridique a été significativement renforcée par la promulgation de la Privatization Law (Royal Decree M/124), qui a établi le fondement statutaire des transferts d’actifs, concessions et partenariats public-privé. La loi traite des éléments critiques : protection des salariés lors des transferts, méthodes d’évaluation des actifs, exigences d’appel d’offres concurrentiel et mécanismes de règlement des différends.

Cadre PPP

Le NCP a développé un cadre PPP complet qui classe les transactions potentielles sur un spectre allant de la privatisation totale, par vente d’actif, aux contrats de service, contrats de gestion, concessions et arrangements build-operate-transfer (BOT). Cette flexibilité est indispensable compte tenu de la diversité des secteurs et des degrés variables de complexité politique et opérationnelle.

Secteurs prioritaires

Santé

La santé représente l’une des opportunités de privatisation les plus significatives. Le Ministry of Health a engagé la corporatisation des hôpitaux publics, en les faisant évoluer vers des entités semi-autonomes opérant selon des principes commerciaux tout en restant détenues par l’État. Certaines installations ont été mises en appel d’offres pour une gestion privée, et la trajectoire de long terme vise un système où le gouvernement achète des services de santé à des prestataires publics et privés en concurrence.

Éducation

La privatisation de l’éducation a progressé par l’expansion de la scolarisation privée, l’introduction de modèles PPP pour la construction et la gestion d’écoles, et la corporatisation des instituts de formation professionnelle. La Technical and Vocational Training Corporation (TVTC) a mobilisé des opérateurs privés pour gérer des centres de formation, tandis que plusieurs universités ont introduit des mécanismes de recouvrement des coûts.

Eau et assainissement

Le secteur de l’eau a été un pionnier de la privatisation. La Saudi Water Authority (SWA) a restructuré le secteur en séparant les fonctions de production, transport et distribution. De grandes usines de dessalement fonctionnent sous modèles BOT et independent water producer (IWP), attirant des investisseurs internationaux d’infrastructure. Les installations de Ras Al-Khair et Jubail figurent parmi les plus grandes du monde et démontrent la viabilité de la participation privée dans les infrastructures critiques.

Transport

La privatisation des transports couvre aéroports, ports, rail et transport public. La General Authority of Civil Aviation (GACA) a transféré l’exploitation d’aéroports à des concessionnaires privés, Riyadh King Khalid International Airport et Jeddah King Abdulaziz International Airport fonctionnant sous contrats de gestion. La Saudi Railway Organization (SAR) a étudié la participation privée aux opérations de fret, et la stratégie logistique du Royaume prévoit un investissement privé substantiel dans les installations intermodales.

Énergie

Si l’introduction partielle en bourse de Saudi Aramco en 2019 a été l’événement de privatisation le plus visible, l’agenda énergétique s’étend aux achats d’énergies renouvelables via le National Renewable Energy Program, à la distribution d’électricité et à la pétrochimie aval. La Saudi Electricity Company (SEC) a fait l’objet d’un dégroupage structurel afin de faciliter la concurrence et l’entrée d’acteurs privés.

Pipeline de transactions et progrès

Depuis son lancement, le Programme de privatisation a fait avancer un pipeline substantiel de transactions dans les secteurs prioritaires. Le NCP indique que des dizaines de projets de privatisation ont été approuvés, sont à l’étude ou se trouvent en phase active de transaction.

Impact budgétaire et économique

Les dimensions budgétaires de la privatisation sont multiples. Les recettes directes de ventes d’actifs et de droits de concession fournissent des revenus immédiats, tandis que la suppression de subventions d’exploitation et le transfert des obligations d’investissement vers des opérateurs privés génèrent des économies de long terme. Le NCP estime que l’exécution réussie du pipeline pourrait produire des centaines de milliards de riyals d’avantages budgétaires directs et indirects sur le cycle de vie du programme.

Au-delà de la mécanique budgétaire, la privatisation doit catalyser une transformation économique plus large. Les opérateurs privés sont censés investir dans la technologie, améliorer la qualité des services, créer de l’emploi dans le secteur privé et introduire des pratiques de gestion augmentant la productivité. Le programme cible explicitement une hausse de la contribution du secteur privé au PIB, indicateur central de la Vision 2030.

Environnement réglementaire

Une privatisation efficace suppose un cadre réglementaire robuste, protégeant les consommateurs, garantissant une concurrence équitable et offrant aux investisseurs une certitude suffisante. L’Arabie saoudite a nettement progressé sur ce terrain. Des régulateurs sectoriels, comme la Communications, Space and Technology Commission (CST) pour les télécommunications, la Water Sector Regulatory Authority pour l’eau et l’Electricity and Cogeneration Regulatory Authority (ECRA) pour l’électricité, ont été créés ou renforcés.

Le NCP travaille étroitement avec le National Competitiveness Center (NCC) pour que les cadres réglementaires soient cohérents avec les meilleures pratiques internationales et que les secteurs privatisés ne remplacent pas simplement des monopoles publics par des monopoles privés. Les clauses anti-monopole, mécanismes tarifaires et standards de qualité de service sont intégrés aux contrats de concession.

Implications pour la main-d’oeuvre

La dimension sociale de la privatisation est politiquement sensible. L’emploi public a longtemps offert aux nationaux saoudiens sécurité, avantages généreux et statut social. Le transfert de services à des opérateurs privés suscite donc des préoccupations légitimes sur les pertes d’emplois, la pression sur les salaires et l’érosion des protections.

La Privatization Law répond à ces risques par des dispositions obligatoires de transfert de personnel, des cadres de compensation et des programmes de reconversion. Le NCP a élaboré des lignes directrices imposant aux opérateurs privés de maintenir les niveaux d’emploi saoudien et de respecter les exigences de saoudisation. La gestion de cette transition reste néanmoins l’un des défis d’exécution les plus importants du programme.

Comparaisons internationales

Le programme saoudien s’inspire de précédents internationaux, dont la vague de privatisations britannique des années 1980 et 1990, le modèle singapourien de corporatisation et l’expérience du CCG en matière de PPP d’infrastructure. Mais l’échelle et le rythme du programme saoudien, qui couvre presque tous les secteurs de la livraison de services publics, ont peu d’équivalents directs. Le NCP s’appuie sur des cabinets de conseil internationaux et des institutions de financement du développement pour que les structures de transaction reflètent les meilleures pratiques mondiales.

Principaux risques

Les risques matériels incluent la complexité d’exécution, liée à la gestion simultanée de multiples transactions de grande taille, le risque politique, avec une possible résistance à la commercialisation de services essentiels, le risque réglementaire, car les secteurs privatisés doivent être réellement gouvernés, et le risque de marché, notamment le maintien de la confiance des investisseurs en période d’incertitude mondiale. Le succès du programme dépend en dernier ressort de la volonté de l’État d’accepter une véritable autonomie du secteur privé plutôt que de simplement rebaptiser des monopoles publics.

Perspectives

Le Programme de privatisation entre dans une phase plus mature avec un bilan substantiel et un pipeline profond. La prochaine vague devrait porter sur des secteurs plus complexes, en particulier la santé et l’éducation, où les enjeux sociaux et politiques sont les plus élevés. Son intégration avec la Stratégie nationale d’investissement, le programme Shareek et les plans sectoriels de transformation suggère que la privatisation restera un mécanisme central de poursuite des objectifs de diversification économique de la Vision 2030. La variable décisive n’est pas de savoir si la privatisation continuera, mais si son rythme et sa profondeur suffiront à atteindre les objectifs ambitieux du Royaume à l’horizon 2030.