Cette analyse KPI de la soutenabilité budgétaire de l’Arabie saoudite suit les recettes non pétrolières du Royaume, la TVA, la discipline de dépense, la gestion de la dette et la résilience budgétaire de Vision 2030.
L’impératif de diversification des recettes
Pendant la majeure partie d’un siècle, l’architecture budgétaire de l’Arabie saoudite a reposé sur une fondation unique et volatile : les revenus hydrocarbures. Au lancement de Vision 2030, les recettes pétrolières représentaient environ 87 % du revenu public total, un niveau de concentration qui rendait chaque cycle budgétaire dépendant des caprices des marchés mondiaux de matières premières. La priorité de soutenabilité budgétaire, rattachée au pilier 3 de Vision 2030, « Une nation ambitieuse », constitue une refonte structurelle de la manière dont l’État saoudien se finance, livre les services publics et gère la richesse intergénérationnelle.
Il ne s’agit pas d’un simple exercice comptable. Le passage d’un modèle budgétaire de pétro-État à une base de recettes diversifiée touche tous les ressorts de l’économie saoudienne, du cadre fiscal imposé aux entreprises et aux consommateurs à l’efficacité avec laquelle les agences publiques déploient le capital. L’ambition est considérable : transformer les recettes non pétrolières, de 163 milliards de SAR à la référence initiale, vers une trajectoire visant 1 000 milliards de SAR, soit construire un moteur de recettes parallèle d’une échelle comparable à celle de l’économie pétrolière.
Contexte historique : le piège des recettes pétrolières
L’histoire budgétaire de l’Arabie saoudite est indissociable de celle du pétrole brut. Le premier budget formel du Royaume, en 1948, a été financé presque entièrement par les paiements de concession du prédécesseur d’Aramco. Au fil des décennies, la richesse pétrolière a permis un développement infrastructurel extraordinaire, des contrats sociaux généreux et l’accumulation de réserves substantielles. Mais cette abondance portait une faiblesse structurelle que les plans économiques successifs ont reconnue sans jamais la corriger pleinement.
L’effondrement des prix du pétrole de 2014-2016, qui a vu le Brent passer de plus de 115 dollars le baril à moins de 30 dollars, a fourni le catalyseur immédiat des réformes. L’Arabie saoudite a enregistré en 2015 un déficit budgétaire supérieur à 366 milliards de SAR, soit environ 15 % du PIB. Les réserves de change, quoique importantes, diminuaient à un rythme insoutenable. Le statu quo n’était plus tenable.
Structure des recettes avant Vision 2030
| Source de recettes | Part des recettes totales (2015) | Part des recettes totales (est. 2025) |
|---|---|---|
| Recettes pétrolières | ~87 % | ~62 % |
| Recettes fiscales non pétrolières | ~5 % | ~18 % |
| Autres recettes non pétrolières | ~8 % | ~20 % |
La trajectoire, encore incomplète, démontre un basculement structurel significatif dans la composition des revenus publics. Notre tracker suit en détail les métriques de recettes non pétrolières.
TVA : la réforme pivot
L’introduction de la taxe sur la valeur ajoutée a été le changement de politique fiscale le plus important de l’histoire moderne saoudienne. Cette réforme réglementaire a profondément remodelé la trajectoire de diversification économique. Mise en œuvre le 1er janvier 2018 à un taux de 5 %, en coordination avec les Émirats arabes unis dans le cadre de l’accord TVA du CCG, elle a constitué le premier impôt général sur la consommation du Royaume.
Le taux initial de 5 % était volontairement modéré, destiné à acclimater une population et un tissu d’affaires peu habitués à la fiscalité indirecte. L’infrastructure de conformité devait être construite à partir de zéro : systèmes d’enregistrement, plateformes de déclaration, capacités d’audit et programmes d’éducation des contribuables devaient être déployés simultanément.
Le triplement de 2020
Les pressions budgétaires provoquées par la pandémie de COVID-19 et la guerre des prix du pétrole ont fortement accéléré le calendrier de la TVA. En juillet 2020, l’Arabie saoudite a triplé le taux de TVA, de 5 % à 15 %, une décision soulignant à la fois l’urgence de la diversification des recettes et la disposition du gouvernement à prendre des décisions politiquement difficiles.
Ce triplement a été contesté. L’inflation des prix à la consommation a bondi dans les mois suivant sa mise en œuvre, et les petites entreprises ont subi une compression de leurs marges. Mais l’effet sur les recettes a été substantiel. Les encaissements de TVA ont fortement augmenté, devenant la principale source de recettes fiscales non pétrolières et validant l’instrument comme outil budgétaire durable.
Les critiques estimaient que la hausse était trop agressive et risquait de freiner la consommation au moment où la reprise économique exigeait un soutien. Ses défenseurs répondaient que l’alternative, des coupes plus profondes dans les dépenses d’investissement ou de nouveaux tirages sur les réserves, aurait entraîné des coûts de long terme plus élevés. Le débat a mis en lumière une tension qui continue d’animer la politique budgétaire saoudienne : l’arbitrage entre soutien économique de court terme et réforme structurelle de long terme.
Au-delà de la TVA : l’architecture des recettes non pétrolières
Si la TVA concentre l’attention publique, la stratégie de recettes non pétrolières repose sur un ensemble plus large d’instruments.
Taxes d’accise
Introduites en juin 2017, les accises s’appliquent aux produits du tabac (100 %), aux boissons énergisantes (100 %) et aux boissons gazeuses (50 %). Au-delà des recettes, ces prélèvements poursuivent des objectifs de santé publique, alignés sur l’engagement de Vision 2030 en faveur de l’amélioration de la qualité de vie.
Prélèvements sur les expatriés
Le système de frais sur les personnes à charge et de prélèvements sur le travail expatrié, introduit par étapes à partir de 2017, impose des charges aux travailleurs étrangers et à leurs dépendants. Tout en générant des recettes significatives, ces prélèvements servent aussi l’agenda de saoudisation en modifiant le coût relatif du travail étranger par rapport au travail domestique. La politique a connu plusieurs recalibrages, le gouvernement arbitrant entre objectifs de recettes et compétitivité des entreprises.
Revenus d’investissement publics
Le portefeuille croissant du Public Investment Fund génère dividendes, plus-values et revenus de frais qui complètent de plus en plus la position budgétaire. La croissance du PIF, d’environ 150 milliards de dollars d’actifs sous gestion au lancement de Vision 2030 à plus de 900 milliards de dollars, représente une expansion structurelle de la base de revenus non pétroliers de l’État.
Réformes de la zakat et de l’impôt sur le revenu
La Zakat, Tax and Customs Authority (ZATCA) a été largement modernisée. Les obligations de facturation électronique, les règles de prix de transfert et les capacités d’audit renforcées ont amélioré l’efficacité de la collecte. Si les citoyens saoudiens paient la zakat plutôt que l’impôt sur le revenu, les entités étrangères opérant dans le Royaume sont soumises à un impôt sur les sociétés de 20 %, et les réformes récentes ont durci la conformité.
Efficience de la dépense : l’autre côté du compte
La soutenabilité budgétaire n’est pas seulement une affaire de recettes. Vision 2030 a reconnu que l’efficacité de la dépense publique exigeait une attention équivalente.
Héritage du Fiscal Balance Program
Le Fiscal Balance Program (FBP), lancé en 2016, a servi de premier véhicule institutionnel de consolidation budgétaire. Son mandat couvrait l’amélioration des recettes, la rationalisation des dépenses et le développement d’un cadre budgétaire à moyen terme. Le programme visait l’équilibre budgétaire en 2020, objectif ensuite reporté en raison de la pandémie.
Après avoir accompli ses principales réformes structurelles, les fonctions du Fiscal Sustainability Program ont été transférées au Ministry of Finance, intégrant la discipline budgétaire dans l’architecture institutionnelle permanente plutôt que de la maintenir comme initiative autonome. Cette transition signale une maturation : la soutenabilité budgétaire n’est plus un projet spécial, mais une fonction centrale de l’État.
Réformes des dépenses
Les principales mesures d’efficience de la dépense incluent :
- Réforme des prix de l’énergie : la réduction progressive des subventions aux carburants et à l’électricité, engagée en 2016, a généré des économies substantielles tout en introduisant des prix plus proches du marché. Des transferts monétaires ciblés via le Citizens’ Account Programme ont partiellement compensé l’impact sur les ménages à faible revenu.
- Modernisation des achats publics : la création de l’Expenditure and Projects Efficiency Authority (EXPRO) a centralisé la supervision des achats, générant des économies grâce aux achats consolidés, aux contrats standardisés et à une meilleure évaluation des projets.
- Gestion de la masse salariale : la rémunération du secteur public absorbant historiquement environ 45 % des dépenses totales, les réformes des pratiques de recrutement, des structures d’indemnités et de la planification de la main-d’œuvre visent à modérer cette charge tout en maintenant la prestation de services.
Position de crédit souverain
Les notations internationales fournissent une référence externe pour évaluer la trajectoire budgétaire du Royaume. Selon les évaluations les plus récentes :
| Agence | Notation | Perspective |
|---|---|---|
| Moody’s | Aa3 | Stable |
| Fitch | A+ | Stable |
| S&P Global | A | Stable |
Ces notations reflètent un jugement composite intégrant les coussins budgétaires, la solidité institutionnelle, les progrès de diversification économique et le risque géopolitique. Les perspectives stables des trois grandes agences signalent une confiance dans la trajectoire actuelle, même si les notations incorporent aussi l’hypothèse d’un maintien du momentum de réforme.
La note Aa3 de Moody’s est notablement supérieure à celles de Fitch et S&P, reflétant le poids plus important accordé par Moody’s à la position nette d’actifs exceptionnelle du Royaume, c’est-à-dire la combinaison des actifs du PIF, des réserves de SAMA et d’un niveau d’endettement encore modéré par rapport au PIB.
Gestion de la dette
Le retour de l’Arabie saoudite sur les marchés internationaux de dette en 2016, avec une émission obligataire souveraine de 17,5 milliards de dollars, alors la plus importante de l’histoire des marchés émergents, a démontré l’accès du Royaume aux marchés de capitaux. Les émissions ultérieures, en formats conventionnel et sukuk, ont établi une présence régulière sur les marchés obligataires mondiaux.
Le National Debt Management Center (NDMC), créé en 2015, gère le programme d’emprunt souverain avec une sophistication croissante. Le ratio dette/PIB, bien qu’en hausse depuis les niveaux quasi nuls d’avant 2015, demeure modéré selon les standards internationaux, offrant une marge budgétaire pour poursuivre les investissements de diversification.
Ministry of Finance : l’ancre institutionnelle
Le Ministry of Finance est l’ancre institutionnelle de la soutenabilité budgétaire. Sous les responsables nommés à l’ère Vision 2030, le ministère a connu une modernisation importante :
- Cadre budgétaire à moyen terme : l’adoption d’un cadre glissant sur trois ans a amélioré la prévisibilité budgétaire et aligné la dépense sur les priorités stratégiques.
- Gestion des risques budgétaires : identification et quantification renforcées des passifs contingents, notamment ceux liés aux garanties publiques et aux partenariats public-privé.
- Transparence : la participation de l’Arabie saoudite au Special Data Dissemination Standard (SDDS) du FMI et la publication de rapports trimestriels d’exécution budgétaire ont renforcé la transparence des finances publiques.
SAMA, la banque centrale saoudienne, complète le rôle budgétaire du MOF par la gestion de la politique monétaire, la conservation des réserves de change et la régulation du secteur financier. La coordination entre autorités budgétaires et monétaires a été testée à plusieurs reprises lors de chocs sur les prix du pétrole et s’est généralement révélée efficace.
Défis et risques structurels
L’agenda de soutenabilité budgétaire fait face à plusieurs défis persistants.
Sensibilité au prix du pétrole
Malgré les progrès de diversification, le prix d’équilibre budgétaire du pétrole, c’est-à-dire le prix par baril nécessaire pour équilibrer le budget, demeure élevé. Les estimations varient selon les méthodologies, mais la plupart le situent dans une fourchette de 80 à 95 dollars par baril. Même nettement inférieur aux pics du début des années 2010, ce niveau souligne l’importance persistante des revenus pétroliers pendant la période de transition.
Pressions de dépense
Le portefeuille de gigaprojets, NEOM, The Red Sea, AMAALA, Qiddiya et d’autres, exige un déploiement massif de capital. Équilibrer ces investissements transformateurs avec la prudence budgétaire nécessite une calibration continue. Le risque de dépassements de coûts, de retards ou de rendements insuffisants sur ces projets constitue un passif budgétaire matériel.
Évolution du contrat social
Le pacte implicite entre l’État et les citoyens, faible fiscalité contre prestation publique étendue, se renégocie en temps réel. TVA, réforme des subventions et garanties d’emploi public réduites modifient ce contrat. Gérer les attentes publiques tout en maintenant le momentum de réforme est un défi d’économie politique de premier ordre.
Incertitude régionale et géopolitique
Les dépenses de défense et de sécurité consomment une part substantielle du budget, et l’instabilité régionale peut générer des besoins budgétaires non planifiés. La position stratégique du Royaume dans un voisinage volatil ajoute un élément d’imprévisibilité à la planification budgétaire.
Comparaisons internationales
L’effort saoudien de diversification budgétaire gagne à être comparé à l’expérience d’autres économies.
| Pays | Recettes non pétrolières en % du total (dernier chiffre) | Taux TVA/GST | Notation souveraine (S&P) |
|---|---|---|---|
| Arabie saoudite | ~38 % | 15 % | A |
| EAU | ~65 % | 5 % | AA |
| Norvège | ~78 % | 25 % | AAA |
| Qatar | ~30 % | Aucune | AA- |
| Koweït | ~15 % | Aucune | A+ |
Le modèle norvégien, où les revenus pétroliers sont systématiquement canalisés vers un fonds souverain tandis que les dépenses courantes sont principalement financées par des sources non pétrolières, constitue la référence aspirationnelle, même si la Norvège l’a construit sur plusieurs décennies de développement institutionnel mature.
Parmi les pairs du CCG, l’Arabie saoudite est celle qui a avancé le plus vigoureusement sur la réforme fiscale, les Émirats arabes unis conservant un taux de TVA plus faible, tandis que le Qatar et le Koweït n’ont pas encore introduit de taxe générale sur la consommation.
Perspectives et évaluation
La trajectoire de soutenabilité budgétaire de l’Arabie saoudite présente un tableau contrasté mais globalement encourageant. Les réformes structurelles mises en œuvre depuis 2016, introduction puis triplement de la TVA, rationalisation des subventions, modernisation institutionnelle et développement d’un cadre budgétaire à moyen terme, représentent des progrès réels et, dans certains cas, irréversibles.
Le transfert des fonctions du Fiscal Sustainability Program au Ministry of Finance est un signal positif, indiquant que la discipline budgétaire s’institutionnalise plutôt que d’être traitée comme une mesure d’urgence. Les évaluations des agences de notation confirment que le Royaume conserve de solides coussins budgétaires et une crédibilité de marché.
Le chemin est toutefois loin d’être achevé. Les recettes non pétrolières, malgré une forte croissance en valeur absolue, n’ont pas encore atteint l’échelle nécessaire pour isoler pleinement le budget de la volatilité du marché pétrolier. Le prix d’équilibre budgétaire du pétrole reste élevé, et les besoins de capital du portefeuille de gigaprojets testeront la capacité du gouvernement à équilibrer ambition d’investissement et prudence budgétaire.
La variable la plus déterminante pourrait être celle que la politique publique contrôle le moins : la trajectoire de la demande mondiale de pétrole. Si la transition énergétique s’accélère au-delà des projections de consensus actuelles, l’urgence de la diversification budgétaire augmentera en conséquence. Le programme de soutenabilité budgétaire de l’Arabie saoudite est, au fond, une couverture contre ce risque structurel, exécutée avec un sérieux et un engagement institutionnel plus importants qu’à n’importe quel autre moment de l’histoire du Royaume.