Vue d’ensemble
Le cadre saoudien des PPP et de la privatisation constitue le corpus de règles qui organise le transfert d’actifs publics sélectionnés, de projets d’infrastructure et de responsabilités de prestation de services à des opérateurs privés dans le cadre de Vision 2030. Il repose sur le National Center for Privatization (NCP), la loi de 2019 sur les appels d’offres publics et la commande publique, ainsi que sur des réglementations sectorielles couvrant les concessions, les projets build-operate-transfer, les paiements de disponibilité et les contrats de services de long terme.
Le Privatization Programme, formellement désigné comme programme de réalisation de la Vision (VRP), vise à porter la contribution du secteur privé au PIB de 40% à 65%, à réduire le rôle de l’État comme employeur dominant, à améliorer l’efficacité de la prestation des services publics et à générer des produits contribuant à la soutenabilité budgétaire. Ensemble, ces instruments encadrent l’un des plus grands programmes de privatisation et de partenariat public-privé du Moyen-Orient, couvrant la santé, l’éducation, l’eau, le transport, l’énergie et les services municipaux.
Pour les investisseurs, le programme représente un pipeline d’opportunités sur plusieurs décennies. Pour le Royaume, il représente une restructuration fondamentale de la relation entre l’État et le marché.
Le Privatization Programme
Objectifs stratégiques
Le Privatization Programme, supervisé par le NCP, poursuit plusieurs objectifs interdépendants. L’efficience budgétaire est centrale : le transfert de la prestation de services au secteur privé doit réduire les dépenses opérationnelles de l’État tout en maintenant ou en améliorant la qualité du service. Les produits issus des ventes d’actifs et des redevances de concession créent une source de recettes budgétaires non pétrolières. La création d’emplois dans le secteur privé soutient l’agenda de saoudisation en déplaçant des emplois des effectifs publics vers des entreprises privées où les incitations à la productivité sont plus fortes.
Le programme remplit également une fonction de développement de marché. En créant des opportunités d’investissement de grande échelle et de long terme dans l’infrastructure et les services, le gouvernement développe la capacité institutionnelle en financement de projet, allocation des risques et gestion contractuelle qui soutiendra le développement des infrastructures saoudiennes pendant des décennies.
Secteurs concernés par la privatisation
Le NCP a identifié 16 secteurs à privatiser, avec des niveaux de progression et de complexité variables. Les programmes les plus avancés couvrent cinq secteurs prioritaires.
Santé. Le programme de privatisation de la santé figure parmi les plus ambitieux au monde. Le gouvernement transfère progressivement la gestion et l’exploitation d’hôpitaux à des opérateurs privés par des concessions de long terme. Le modèle prévoit que l’État conserve la propriété des actifs hospitaliers tandis que les opérateurs privés assument la gestion, les effectifs et la prestation de services, avec une performance mesurée au regard d’indicateurs clés de performance cliniques et opérationnels définis. Plusieurs clusters hospitaliers à Riyad, Djeddah et dans la Province orientale ont été attribués ou sont en cours de passation.
Éducation. Le programme de privatisation du secteur éducatif comprend l’exploitation et la maintenance d’infrastructures scolaires, le développement de nouvelles infrastructures éducatives selon des modèles build-operate-transfer et l’élargissement de la participation du secteur privé à la formation professionnelle et technique. Tatweer Buildings Company a servi de véhicule pour les PPP d’infrastructures scolaires publiques, tandis que la Technical and Vocational Training Corporation a poursuivi des modèles PPP pour les centres de développement des compétences.
Eau. Le secteur de l’eau se prête naturellement aux modèles PPP compte tenu de l’intensité capitalistique du dessalement, du traitement de l’eau et des infrastructures de distribution. La Saudi Water Authority a poursuivi des modèles de producteurs indépendants d’eau (IWP) et de stations indépendantes de traitement des eaux usées (ISTP), avec des concessions de long terme attribuées par mise en concurrence. Les projets Jubail 3A et Rabigh 4 IWP illustrent l’échelle et la sophistication des PPP dans le secteur de l’eau.
Transport. La privatisation du transport couvre les aéroports, les ports, les chemins de fer et les transports publics. La General Authority of Civil Aviation a attribué des concessions de long terme pour l’exploitation de plusieurs aéroports. Les opérations portuaires ont été progressivement transférées à des opérateurs privés au moyen de contrats build-operate-transfer et de contrats de gestion. La Saudi Railway Company a étudié des modèles PPP pour l’expansion et l’exploitation du réseau.
Énergie. Au-delà de l’introduction en bourse emblématique d’Aramco, la privatisation du secteur énergétique comprend le programme d’énergies renouvelables, structuré sous forme de concessions de producteurs indépendants d’électricité, la restructuration de Saudi Electricity Company et l’ouverture progressive d’actifs aval pétrochimiques et de raffinage à l’investissement privé.
National Center for Privatization
Rôle institutionnel
Le NCP est le centre institutionnel des activités de privatisation et de PPP du Royaume. Créé par résolution du Conseil des ministres, il est chargé d’élaborer la stratégie nationale de privatisation, d’apporter un appui technique aux ministères sectoriels conduisant des transactions de privatisation, de développer des contrats types et des cadres de passation, et de suivre la performance des entités privatisées et des concessions PPP.
Le NCP opère avec un mandat couvrant l’élaboration des politiques, l’appui à l’exécution des transactions et le suivi post-transaction. Son rôle vise à assurer la cohérence entre les programmes sectoriels de privatisation et à construire, au sein de l’État, la capacité institutionnelle nécessaire à la gestion de transactions complexes et de relations contractuelles de long terme avec des partenaires privés.
Développement du cadre réglementaire
Le NCP a élaboré un ensemble complet d’instruments réglementaires, comprenant des contrats types de PPP, des cadres d’allocation des risques, des méthodologies d’évaluation du rapport qualité-prix et des critères d’examen des propositions non sollicitées. Ces instruments s’inspirent des meilleures pratiques internationales et ont été calibrés pour les exigences propres à l’environnement juridique et commercial saoudien.
Le document-cadre de privatisation du NCP définit les principes, processus et dispositifs de gouvernance applicables aux transactions de privatisation. Les principes clés incluent la transparence de la passation, la mise en concurrence comme mécanisme d’attribution par défaut, une allocation claire des risques entre parties publiques et privées, et la protection des droits des salariés lors du passage d’une gestion publique à une gestion privée.
Réglementation des partenariats public-privé
Structures contractuelles des PPP
Les transactions PPP saoudiennes utilisent plusieurs structures contractuelles adaptées aux caractéristiques de chaque secteur et de chaque projet. Les structures courantes comprennent les modèles build-operate-transfer (BOT), dans lesquels la partie privée finance, construit et exploite un actif pendant une période de concession définie avant son transfert à l’État. Les modèles design-build-finance-operate-maintain (DBFOM) sont utilisés pour les projets d’infrastructure intégrés. Les contrats de gestion transfèrent la responsabilité opérationnelle sans transférer la propriété des actifs. Les accords de concession fournissent le cadre d’une prestation de services de long terme avec paiements fondés sur la performance.
Le choix de la structure contractuelle dépend du profil de risque du projet, des objectifs de l’État en matière de propriété des actifs, de la disponibilité du financement privé et des exigences réglementaires sectorielles. Les documents d’orientation du NCP fournissent des cadres de décision pour sélectionner la structure appropriée.
Allocation des risques
L’allocation des risques entre l’État et les partenaires privés est une dimension critique de la structuration des PPP. Les cadres saoudiens attribuent généralement au partenaire privé le risque de construction, le risque opérationnel et le risque de financement, tandis que l’État conserve le risque de politique publique et de réglementation, le risque de force majeure et certains risques de demande. La répartition du risque de revenus varie selon les projets : les modèles de paiement fondés sur la disponibilité, où l’État paie pour la disponibilité de l’actif ou du service indépendamment de la demande, sont utilisés pour les infrastructures sociales ; les modèles fondés sur la demande sont plus courants dans le transport et les services publics.
La sophistication de cette allocation s’est nettement améliorée à mesure que l’expérience saoudienne des PPP s’est approfondie. Les premières transactions ont parfois souffert d’une répartition sous-optimale des risques, susceptible soit de décourager l’investissement privé, soit d’exposer l’État à des engagements conditionnels excessifs. Les cadres actuels reflètent une compréhension plus mature des exigences de bancabilité et de la tarification du risque.
Loi de 2019 sur les appels d’offres publics et la commande publique
Cadre modernisé de passation
La loi sur les appels d’offres publics et la commande publique, promulguée en 2019, a modernisé le cadre des achats publics dans tous les secteurs. Elle s’applique à toutes les agences gouvernementales et établit les principes de transparence, de concurrence, d’égalité de traitement et de rapport qualité-prix dans l’achat de biens, de travaux et de services.
Ses principales dispositions incluent l’obligation de mise en concurrence pour les contrats dépassant des seuils définis, avec des exceptions limitées pour les attributions directes. Les procédures de préqualification pour les grands projets garantissent que seuls des soumissionnaires capables participent aux processus compétitifs. Les critères d’évaluation doivent être divulgués à l’avance, et les décisions d’attribution doivent être justifiées et peuvent faire l’objet de recours.
Gouvernance des achats publics
La loi établit des exigences de gouvernance, notamment la formation de comités d’évaluation des offres, les obligations de déclaration des conflits d’intérêts et les exigences de documentation de toutes les décisions d’achat. La Local Content and Government Procurement Authority (LCGPA) supervise le respect des exigences de contenu local, qui imposent des niveaux minimaux d’achats locaux, d’emploi local et de transfert technologique dans les contrats publics.
Les exigences de contenu local sont devenues de plus en plus importantes dans les transactions de PPP et de privatisation. La méthodologie de notation de la LCGPA évalue les soumissionnaires sur leur engagement à utiliser des fournisseurs saoudiens, à employer des ressortissants saoudiens et à investir dans le développement des capacités locales. Les scores de contenu local sont intégrés au cadre global d’évaluation des offres, créant une incitation réelle pour les soumissionnaires internationaux à s’associer avec des entités saoudiennes et à investir dans le développement de chaînes d’approvisionnement locales.
Participation des PME
Le cadre de commande publique comprend des dispositions destinées à faciliter la participation des petites et moyennes entreprises aux contrats publics. Des programmes de réservation attribuent une partie des achats publics aux PME, et les contractants principaux des grands projets sont encouragés à sous-traiter à des fournisseurs PME. L’autorité Monshaat coordonne des programmes d’appui qui aident les PME à satisfaire aux exigences de qualification de la commande publique.
Considérations juridiques et commerciales
Règlement des différends
Les contrats PPP en Arabie saoudite incluent généralement des mécanismes de règlement des différends à plusieurs niveaux, commençant par la négociation, se poursuivant par une expertise ou une médiation, et pouvant aboutir à l’arbitrage. Le Saudi Center for Commercial Arbitration (SCCA) fournit des services institutionnels d’arbitrage, et l’arbitrage international - y compris selon les règles ICC et LCIA - est disponible pour les transactions impliquant des investisseurs étrangers. L’exécution des sentences arbitrales a été renforcée par la loi saoudienne sur l’arbitrage, alignée sur la loi type de la CNUDCI.
Financement
Le financement de projet pour les transactions PPP en Arabie saoudite s’appuie sur une profondeur importante de liquidité bancaire domestique, complétée par des banques internationales de financement de projet et, de plus en plus, par des instruments de marché de capitaux tels que les obligations de projet et les sukuk. La familiarité du secteur bancaire saoudien avec les financements de projet de long terme, combinée à la qualité de crédit de l’État comme acheteur, a généralement soutenu des structures PPP bancables.
Le National Infrastructure Fund, créé pour faciliter l’investissement privé dans l’infrastructure, fournit des instruments de co-investissement et de garantie susceptibles d’améliorer la bancabilité des transactions PPP. Les agences de crédit à l’exportation des pays dont les entreprises participent aux projets PPP saoudiens apportent un soutien financier supplémentaire.
Perspectives
Le pipeline de privatisation et de PPP en Arabie saoudite représente l’un des ensembles d’opportunités d’investissement les plus substantiels du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord. L’engagement du gouvernement à élargir la participation du secteur privé dans la prestation de services et l’infrastructure est structurel et de long terme, appuyé par les impératifs budgétaires et économiques de Vision 2030.
La maturation du cadre réglementaire, le renforcement de la capacité institutionnelle du NCP et des ministères sectoriels, ainsi que l’accumulation d’un historique de transactions exécutées avec succès réduisent le risque d’exécution et attirent un éventail plus large d’investisseurs et d’opérateurs internationaux. Le pipeline de transactions annoncées et planifiées dans la santé, l’eau, le transport, l’éducation et les services municipaux offre une visibilité sur les opportunités jusqu’à la prochaine décennie.
Pour les investisseurs et les opérateurs, la réussite dans les PPP et la privatisation saoudiens repose sur un engagement précoce, une compréhension approfondie des exigences réglementaires propres à chaque secteur, l’alignement avec les objectifs de contenu local et le développement de partenariats avec des entités saoudiennes disposant d’une connaissance du marché local et de relations réglementaires. Le programme est suffisamment vaste et durable pour que le positionnement stratégique actuel puisse façonner l’avantage concurrentiel pendant de nombreuses années.