Ministère des Finances (MOF) et indicateurs budgétaires saoudiens
Le ministère des Finances est l’ossature institutionnelle de la gouvernance budgétaire de l’Arabie saoudite. Il prépare et exécute le budget national, gère les recettes et dépenses publiques, émet la dette souveraine et formule la politique budgétaire macroéconomique. Dans le contexte de Vision 2030, le MOF a assumé un rôle élargi d’architecte de la transition des finances publiques du Royaume, d’un modèle dépendant du pétrole vers une base de recettes diversifiée capable de soutenir des programmes de dépenses ambitieux sans déficits chroniques.
Dirigé par le ministre Mohammed Al-Jadaan depuis 2017, le ministère a supervisé une période de réforme budgétaire sans précédent qui a profondément modifié la structure des recettes publiques. L’introduction de la taxe sur la valeur ajoutée, la réforme des subventions énergétiques, l’expansion des redevances publiques et la construction d’un programme sophistiqué de dette souveraine ont collectivement transformé les finances saoudiennes, d’un modèle fondé sur une matière première unique vers une architecture de recettes plus résiliente et multicanale.
Les notations de crédit du Royaume reflètent cette crédibilité institutionnelle : Moody’s note l’Arabie saoudite Aa3, Fitch A+ et S&P A, plaçant fermement le souverain en catégorie investment grade et au-dessus de la plupart des pairs émergents. Ces notations donnent au Royaume un accès favorable aux marchés internationaux de capitaux, capacité devenue plus importante à mesure que les besoins de dépenses de Vision 2030 ont augmenté.
Architecture budgétaire et gestion du budget
Le MOF prépare le budget annuel national, principal instrument de politique budgétaire du Royaume. Les budgets saoudiens ont fortement augmenté dans l’ère Vision 2030, reflétant l’engagement de l’État à investir simultanément dans la diversification économique, les infrastructures sociales et la défense. Le budget 2024 prévoyait des dépenses totales de 1 251 milliards de SAR, l’un des plus grands programmes de dépenses publiques des marchés émergents.
Le processus budgétaire est devenu plus transparent sous la conduite du MOF. Déclarations prébudgétaires, rapports trimestriels d’exécution et cadres budgétaires à moyen terme sont désormais publiés régulièrement, offrant aux marchés, agences de notation et institutions internationales une visibilité largement absente avant 2016. Le Fiscal Transparency Report, publié en cohérence avec les standards du FMI, représente un pas important vers les meilleures pratiques attendues par les investisseurs sophistiqués et les institutions multilatérales.
Le MOF a également introduit la budgétisation par programmes dans les entités publiques, remplaçant l’approche traditionnelle par lignes de dépenses par un cadre reliant dépenses et résultats mesurables. Encore en maturation, cette réforme vise à améliorer l’efficience de la dépense publique et à créer des mécanismes de redevabilité reliant l’allocation des ressources aux objectifs de Vision 2030.
Transformation des recettes non pétrolières
La réforme budgétaire la plus déterminante de l’ère Vision 2030 est sans doute l’expansion systématique des recettes publiques non pétrolières. Lors du lancement de Vision 2030 en 2016, les recettes pétrolières représentaient environ 62 % du revenu public total, dépendance qui rendait les finances publiques très vulnérables à la volatilité des prix des matières premières. En 2024, les recettes non pétrolières représentaient environ 36 % des recettes totales, un changement structurel d’ampleur historique.
Taxe sur la valeur ajoutée
L’introduction de la TVA en janvier 2018 à un taux initial de 5 % a constitué la réforme fiscale la plus importante de l’histoire moderne saoudienne. Un pays qui s’était longtemps prévalu de l’absence de fiscalité directe a adopté un impôt indirect sur la consommation en coordination avec les autres États du CCG, avant que l’Arabie saoudite ne porte le taux à 15 % en juillet 2020 face aux pressions budgétaires créées par la pandémie de COVID-19 et l’effondrement simultané des prix du pétrole.
La hausse de TVA a été controversée sur le plan domestique, mais son impact budgétaire est substantiel. La TVA est devenue un flux de recettes fiable et croissant, générant chaque année des dizaines de milliards de riyals et établissant l’infrastructure administrative d’un système fiscal moderne. La Zakat, Tax and Customs Authority, ZATCA, administre la collecte, mais le cadre de politique publique relève du MOF.
Prélèvements sur les expatriés et redevances publiques
L’introduction de frais pour les personnes à charge des expatriés et l’expansion des redevances de services publics dans plusieurs ministères ont contribué à la croissance des recettes non pétrolières. Ces mesures ont généré des revenus budgétaires, mais elles ont aussi créé des dynamiques de main-d’œuvre recoupant les objectifs de saoudisation, le coût accru de l’emploi et du soutien aux travailleurs expatriés incitant les entreprises à explorer davantage le recrutement saoudien.
Dividendes et revenus d’investissement
Les revenus publics issus des investissements du PIF, des dividendes d’Aramco et des rendements des réserves étrangères gérées par SAMA constituent un flux significatif et croissant. La capacité du MOF à gérer l’interface entre accumulation de richesse souveraine et besoins budgétaires représente l’un des défis institutionnels les plus complexes de l’architecture financière du Royaume.
Gestion de la dette souveraine
Avant 2015, l’Arabie saoudite portait presque aucune dette souveraine, reflet de décennies de richesse pétrolière rendant l’emprunt public inutile. Les pressions budgétaires de 2015-2016, déclenchées par la chute du prix du pétrole, ont conduit le Royaume à entrer pour la première fois à grande échelle sur les marchés internationaux de dette.
Depuis lors, le MOF a construit l’un des programmes de dette souveraine les plus actifs de l’univers émergent. L’Arabie saoudite a émis des obligations en dollars, en euros et en riyals, construisant une courbe de rendement qui fournit des références de prix aux émetteurs corporate et contribue au développement du marché des capitaux. Les premières émissions de sukuk souverains ont aussi favorisé le développement des marchés islamiques de capitaux.
La dette publique rapportée au PIB est passée de près de zéro à environ 26 %, niveau qui reste prudent selon les standards internationaux et nettement inférieur aux seuils généralement surveillés par les agences de notation. Le MOF a défini une stratégie de gestion de la dette équilibrant flexibilité budgétaire et levier prudent, avec un ratio dette/PIB compatible avec les fortes notations du Royaume tout en fournissant la marge de financement nécessaire aux investissements de Vision 2030.
Le National Debt Management Center, NDMC, établi sous l’égide du MOF, gère les aspects opérationnels des émissions souveraines : calendrier, structure, relations investisseurs et soutien au marché secondaire. La sophistication croissante du NDMC a contribué à de meilleurs prix et à une participation plus large des investisseurs aux titres publics saoudiens.
Cadre de soutenabilité budgétaire
Le MOF opère dans un cadre budgétaire de moyen terme cherchant à équilibrer trois objectifs concurrents : financer l’agenda de transformation de Vision 2030, maintenir la soutenabilité budgétaire et constituer des réserves contre les chocs de prix des matières premières. Ce trilemme figure parmi les défis de politique publique les plus importants de la gouvernance économique du Royaume.
Le Fiscal Balance Programme, lancé en 2017, visait initialement l’équilibre budgétaire en 2020. La pandémie de COVID-19 a interrompu ce calendrier, mais la discipline sous-jacente du programme a été maintenue. Le MOF a montré sa volonté d’ajuster les dépenses en réponse aux fluctuations de recettes, notamment par la réduction de dépenses de 50 milliards de SAR annoncée en 2020, tout en protégeant l’investissement en capital dans les programmes prioritaires de Vision 2030.
Le ministère a aussi développé un cadre de gestion des risques budgétaires tenant compte de la volatilité pétrolière, des cycles économiques mondiaux et des risques d’exécution liés aux dépenses des mégaprojets. Les tests de résistance des scénarios budgétaires font désormais partie de la planification, et les consultations Article IV du FMI ont relevé l’amélioration des pratiques saoudiennes de gestion des risques budgétaires.
Coordination budgétaire intergouvernementale
L’influence du MOF s’étend à l’ensemble de l’appareil public par son contrôle des allocations budgétaires. Chaque ministère, autorité et entité publique dépend de financements approuvés par le MOF, ce qui donne au ministère un pouvoir de veto implicite sur les programmes nécessitant des ressources. Ce levier budgétaire en fait l’une des institutions les plus puissantes de l’écosystème Vision 2030, même dans des domaines où il ne détient pas de mandat direct de politique sectorielle.
Le ministère coordonne étroitement avec SAMA sur la politique macroéconomique, avec le ministère de l’Économie et de la Planification sur la stratégie de développement, avec le PIF sur l’interface entre fonds souverain et comptes publics, et avec le National Development Fund sur le financement du développement. La densité de ces relations reflète la complexité de la gestion d’une économie en transformation rapide et dirigée par l’État.
Engagement international
Le MOF représente le Royaume dans les principales institutions et enceintes financières internationales, notamment le G20, que l’Arabie saoudite a présidé en 2020, le FMI, la Banque mondiale et la Banque islamique de développement. La présidence saoudienne du G20 sous la supervision du ministre Al-Jadaan a produit l’initiative de suspension du service de la dette pour les pays vulnérables pendant la pandémie, démontrant le rôle croissant du Royaume dans la gouvernance économique mondiale.
Le ministère gère aussi les relations financières bilatérales, notamment le réseau de programmes d’aide au développement qui fait partie de l’outillage diplomatique saoudien. Le Saudi Fund for Development, bien qu’opérationnellement indépendant, coordonne avec le MOF les implications budgétaires des prêts concessionnels.
Perspectives
Le MOF entre dans une période décisive alors que Vision 2030 aborde sa phase finale d’exécution. Les demandes simultanées de financement des mégaprojets, de maintien des notations investment grade, de construction de recettes non pétrolières et de gestion d’un programme croissant de dette souveraine exigent une gestion budgétaire de très haut niveau. Le bilan du ministère depuis 2016 suggère une capacité institutionnelle à gérer ces pressions concurrentes, mais la marge d’erreur se réduit à mesure que les engagements s’accumulent.
La variable clé reste la performance des prix du pétrole. Les recettes non pétrolières ont fortement progressé, mais les hydrocarbures constituent encore la majorité des revenus publics, et le prix d’équilibre budgétaire du pétrole reste élevé par rapport aux prévisions de marché. Notre perspective de soutenabilité budgétaire explore ces dynamiques plus en détail. La capacité du MOF à maintenir la discipline de dépenses lorsque les prix du pétrole faiblissent, tout en soutenant l’élan des investissements de Vision 2030, déterminera si la transformation budgétaire atteint la durabilité recherchée par ses concepteurs. Pour les investisseurs et analystes, les publications budgétaires trimestrielles du ministère et ses décisions de gestion de dette restent les meilleurs indicateurs en temps réel de la trajectoire financière du Royaume.