Panorama general
El marco saudí de colaboración público-privada (CPP) y privatización es el manual para transferir a operadores privados activos públicos, proyectos de infraestructura y responsabilidades de prestación de servicios seleccionados, en el marco de la Visión 2030. Se sustenta en el Centro Nacional de Privatización (NCP), en la Ley de Licitaciones y Contratación Pública de 2019 y en una regulación sectorial que cubre concesiones, proyectos de construcción-operación-transferencia, pagos por disponibilidad y contratos de servicios a largo plazo.
El Programa de Privatización, designado formalmente como Programa de Realización de la Visión (VRP), busca elevar del 40 % al 65 % la contribución del sector privado al PIB, reducir el papel del Estado como empleador dominante, mejorar la eficiencia de los servicios públicos y generar ingresos que apuntalen la sostenibilidad fiscal. En conjunto, estos instrumentos configuran uno de los mayores programas de privatización y colaboración público-privada de Oriente Medio, que abarca sanidad, educación, agua, transporte, energía y servicios municipales.
Para los inversores, el programa representa una cartera de oportunidades que se extiende a lo largo de varias décadas. Para el reino, supone una reestructuración de fondo de la relación entre el Estado y el mercado.
El Programa de Privatización
Objetivos estratégicos
El Programa de Privatización, supervisado por el NCP, persigue varios objetivos interconectados. La eficiencia fiscal es primordial: se espera que transferir la prestación de servicios al sector privado reduzca el gasto operativo del Estado sin menoscabar, e incluso mejorando, la calidad del servicio. La generación de ingresos a través de la venta de activos y de los cánones de concesión aporta una fuente de recaudación no petrolera. La creación de empleo en el sector privado respalda la agenda de saudización al desplazar puestos de trabajo de la nómina pública hacia empresas privadas, donde los incentivos a la productividad son más potentes.
El programa también cumple una función de desarrollo del mercado. Al crear oportunidades de inversión de gran escala y largo plazo en infraestructuras y servicios, el Estado construye la capacidad institucional en financiación de proyectos, reparto de riesgos y gestión de contratos que sostendrá el desarrollo de las infraestructuras saudíes durante décadas.
Sectores en proceso de privatización
El NCP ha identificado 16 sectores para su privatización, con grados dispares de avance y complejidad. Los programas más avanzados se concentran en cinco sectores prioritarios.
Sanidad. El programa de privatización sanitaria es de los más ambiciosos del mundo. El Estado está transfiriendo de forma progresiva la gestión y la operación de hospitales a operadores privados mediante contratos de concesión a largo plazo. El modelo consiste en que el Estado conserva la propiedad de los activos hospitalarios mientras los operadores privados asumen la gestión, la dotación de personal y la prestación del servicio, con un rendimiento medido frente a indicadores clínicos y operativos definidos. Varias agrupaciones hospitalarias en Riad, Yeda y la Provincia Oriental ya han sido adjudicadas o están en proceso de licitación.
Educación. El programa de privatización del sector educativo abarca la operación y el mantenimiento de las instalaciones escolares, el desarrollo de nueva infraestructura educativa mediante modelos de construcción-operación-transferencia y la ampliación de la participación privada en la formación profesional y técnica. La Tatweer Buildings Company ha servido de vehículo para las CPP de infraestructura escolar pública, mientras que la Corporación de Formación Técnica y Profesional (TVTC) ha impulsado modelos de CPP para centros de desarrollo de competencias.
Agua. El sector del agua encaja de forma natural con los modelos de CPP dada la intensidad de capital de la desalación, el tratamiento del agua y la infraestructura de distribución. La Autoridad Saudí del Agua ha impulsado modelos de productor independiente de agua (IWP) y de planta independiente de tratamiento de aguas residuales (ISTP), con concesiones a largo plazo adjudicadas mediante licitación competitiva. Los proyectos IWP de Jubail 3A y Rabigh 4 ejemplifican la escala y la sofisticación de las CPP del sector del agua.
Transporte. La privatización del transporte abarca aeropuertos, puertos, ferrocarriles y transporte público. La Autoridad General de Aviación Civil ha adjudicado concesiones a largo plazo para la operación de varios aeropuertos. La operación portuaria se ha ido transfiriendo a operadores privados mediante contratos de construcción-operación-transferencia y de gestión. La Saudi Railway Company ha explorado modelos de CPP para la ampliación y la operación de la red.
Energía. Más allá de la histórica salida a bolsa de Aramco, la privatización del sector energético abarca el programa de energías renovables (estructurado como concesiones de productores independientes de energía), la reestructuración de la Saudi Electricity Company y la apertura progresiva de los activos de refino y petroquímica de aguas abajo a la inversión privada.
El Centro Nacional de Privatización
Papel institucional
El NCP es el núcleo institucional de la actividad de privatización y CPP del reino. Creado por resolución del Consejo de Ministros, el NCP se encarga de elaborar la estrategia nacional de privatización, prestar apoyo técnico y de asesoramiento a los ministerios sectoriales que emprenden operaciones de privatización, desarrollar contratos tipo y marcos de contratación, y supervisar el rendimiento de las entidades privatizadas y de las concesiones de CPP.
El NCP opera con un mandato que abarca la elaboración de políticas, el apoyo a la ejecución de operaciones y la supervisión posterior. Su función está diseñada para garantizar la coherencia entre los distintos programas sectoriales de privatización y para desarrollar dentro de la Administración la capacidad institucional necesaria para gestionar operaciones complejas y relaciones contractuales de largo plazo con socios privados.
Desarrollo del marco regulador
El NCP ha desarrollado un conjunto integral de instrumentos reguladores que incluye contratos tipo de CPP, marcos de reparto del riesgo, metodologías de evaluación de la relación calidad-precio y criterios de evaluación de propuestas no solicitadas. Estos instrumentos se inspiran en las mejores prácticas internacionales y se han calibrado a las exigencias específicas del entorno jurídico y comercial saudí.
El Documento Marco de Privatización del NCP fija los principios, los procesos y los mecanismos de gobernanza de las operaciones de privatización. Entre sus principios clave figuran la transparencia en la contratación, la licitación competitiva como mecanismo de adjudicación por defecto, un reparto claro del riesgo entre las partes pública y privada, y la protección de los derechos de los empleados durante la transición de la gestión pública a la privada.
Regulación de la colaboración público-privada
Estructuras contractuales de CPP
Las operaciones saudíes de CPP recurren a un abanico de estructuras contractuales adaptadas a las características específicas de cada sector y proyecto. Entre las más habituales figuran los modelos de construcción-operación-transferencia (BOT), en los que el socio privado financia, construye y opera un activo durante un periodo de concesión definido antes de transferirlo al Estado. Los modelos de diseño-construcción-financiación-operación-mantenimiento (DBFOM) se emplean en proyectos de infraestructura integrada. Los contratos de gestión transfieren la responsabilidad operativa sin ceder la propiedad del activo. Los contratos de concesión aportan el marco para la prestación de servicios a largo plazo con pagos vinculados al rendimiento.
La elección de la estructura contractual viene determinada por el perfil de riesgo del proyecto, los objetivos del Estado en cuanto a la propiedad del activo, la disponibilidad de financiación privada y las exigencias reguladoras específicas del sector. Los documentos de orientación del NCP ofrecen marcos de decisión para seleccionar la estructura.
Reparto del riesgo
El reparto del riesgo entre el Estado y los socios privados es una dimensión crítica de la estructuración de una CPP. Los marcos saudíes suelen asignar al socio privado el riesgo de construcción, el operativo y el de financiación, mientras retienen en el Estado el riesgo político y regulatorio, el de fuerza mayor y ciertos riesgos de demanda. El reparto del riesgo de ingresos varía según el proyecto: los modelos de pago por disponibilidad (en los que el Estado paga por la disponibilidad del activo o servicio con independencia de la demanda) se emplean en las infraestructuras sociales, mientras que los modelos basados en la demanda son más habituales en los proyectos de transporte y servicios públicos.
La sofisticación del reparto del riesgo ha mejorado de forma notable a medida que se ha profundizado la experiencia saudí en CPP. Algunas operaciones tempranas adolecieron de un reparto de riesgos subóptimo que o bien disuadía la inversión privada, o bien exponía al Estado a pasivos contingentes excesivos. Los marcos actuales reflejan una comprensión más madura de los requisitos de bancabilidad y de la fijación del precio del riesgo.
La Ley de Licitaciones y Contratación Pública de 2019
Un marco de contratación modernizado
La Ley de Licitaciones y Contratación Pública, promulgada en 2019, modernizó el marco de la contratación pública en todos los sectores. La ley se aplica a todos los organismos públicos y consagra los principios de transparencia, competencia, igualdad de trato y relación calidad-precio en la contratación de bienes, obras y servicios.
Entre sus disposiciones clave figuran la licitación competitiva obligatoria para los contratos por encima de determinados umbrales, con contadas excepciones para la adjudicación directa. Los procedimientos de precalificación en los grandes proyectos garantizan que solo participen en los procesos competitivos licitadores con capacidad acreditada. Los criterios de evaluación deben divulgarse con antelación, y las decisiones de adjudicación han de motivarse y están sujetas a mecanismos de recurso.
Gobernanza de la contratación
La ley establece requisitos de gobernanza de la contratación que incluyen la constitución de comités de evaluación de ofertas, las obligaciones de declaración de conflictos de interés y los requisitos de documentación de todas las decisiones de contratación. La Autoridad de Contenido Local y Contratación Pública (LCGPA) vela por el cumplimiento de los requisitos de contenido local, que exigen niveles mínimos de compra local, empleo de nacionales saudíes y transferencia de tecnología en los contratos públicos.
Los requisitos de contenido local han cobrado una importancia creciente en las operaciones de CPP y privatización. La metodología de puntuación de la LCGPA evalúa a los licitadores según su compromiso de recurrir a proveedores saudíes, emplear a nacionales saudíes e invertir en el desarrollo de capacidad local. Las puntuaciones de contenido local se integran en el marco global de evaluación de ofertas, lo que crea un incentivo real para que los licitadores internacionales se asocien con entidades saudíes e inviertan en el desarrollo de cadenas de suministro locales.
Participación de las pymes
El marco de contratación incluye disposiciones diseñadas para facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas en los contratos públicos. Los programas de reserva de contratos destinan una parte de la contratación pública a las pymes, y se anima a los contratistas principales de los grandes proyectos a subcontratar a proveedores pyme. La autoridad para las pymes, Monshaat, coordina programas de apoyo que ayudan a las pymes a cumplir los requisitos de cualificación para la contratación pública.
Consideraciones jurídicas y comerciales
Resolución de disputas
Los contratos de CPP en Arabia Saudí suelen incluir mecanismos escalonados de resolución de disputas que empiezan por la negociación, siguen con el dictamen pericial o la mediación y culminan en el arbitraje. El Centro Saudí de Arbitraje Comercial (SCCA) presta servicios de arbitraje institucional, y en las operaciones con inversores extranjeros cabe el arbitraje internacional (incluidas las reglas de la CCI y de la LCIA). La ejecutabilidad de los laudos arbitrales se ha reforzado con la Ley Saudí de Arbitraje, alineada con la Ley Modelo de la CNUDMI.
Financiación
La financiación de proyectos para las operaciones de CPP en Arabia Saudí se nutre de una amplia bolsa de liquidez de la banca nacional, complementada por la banca internacional de financiación de proyectos y, cada vez más, por instrumentos del mercado de capitales, como los bonos de proyecto y los sukuk. La familiaridad de la banca saudí con la financiación de proyectos a largo plazo, unida a la solvencia del Estado como pagador (offtaker), ha respaldado por lo general estructuras de CPP bancables.
El Fondo Nacional de Infraestructuras, creado para facilitar la inversión privada en infraestructuras, ofrece instrumentos de coinversión y garantía que pueden mejorar la bancabilidad de las operaciones de CPP. Las agencias de crédito a la exportación de los países cuyas empresas participan en proyectos saudíes de CPP aportan un apoyo financiero adicional.
Perspectivas
La cartera de privatizaciones y CPP de Arabia Saudí representa uno de los conjuntos de oportunidades de inversión más sustanciales de la región de Oriente Medio y el Norte de África. El compromiso del Estado de ampliar la participación privada en la prestación de servicios y en las infraestructuras es estructural y de largo plazo, y se apoya en los imperativos fiscales y económicos de la Visión 2030.
La madurez del marco regulador, el afianzamiento de la capacidad institucional en el NCP y en los ministerios sectoriales, y el creciente historial de operaciones ejecutadas con éxito están reduciendo el riesgo de ejecución y atrayendo a un abanico más amplio de inversores y operadores internacionales. La cartera de operaciones anunciadas y previstas en sanidad, agua, transporte, educación y servicios municipales da visibilidad a oportunidades que se extienden hasta bien entrada la próxima década.
Para inversores y operadores, la clave de una participación fructífera en la CPP y la privatización saudíes reside en el compromiso temprano, en una comprensión cabal de las exigencias reguladoras específicas de cada sector, en la alineación con los objetivos de contenido local y en el desarrollo de alianzas con entidades saudíes que aporten conocimiento del mercado local y relaciones con los reguladores. El programa es lo bastante amplio y de largo plazo como para que el posicionamiento estratégico de hoy defina la ventaja competitiva de los próximos años.