El Ministerio de Finanzas (MOF) y los KPI fiscales saudíes
El Ministerio de Finanzas es la columna vertebral institucional de la gobernanza fiscal de Arabia Saudí y se encarga de la elaboración y ejecución del presupuesto nacional, de la gestión de los ingresos y gastos públicos, de la emisión de deuda soberana y de la formulación de la política fiscal macroeconómica. En el marco de la Visión 2030, el MOF ha asumido un papel ampliado como arquitecto de la transición del reino desde unas finanzas públicas dependientes del petróleo hacia una base de ingresos diversificada, capaz de sostener ambiciosos programas de gasto sin déficits fiscales crónicos.
Dirigido por el ministro Mohammed Al-Jadaan desde 2017, el ministerio ha supervisado un periodo de reformas fiscales sin precedentes que ha alterado de raíz la estructura de los ingresos públicos. La introducción del impuesto sobre el valor añadido, la reforma de las subvenciones a la energía, la ampliación de los ingresos por tasas gubernamentales y el desarrollo de un sofisticado programa de deuda soberana han transformado en conjunto las finanzas públicas saudíes: de un modelo fiscal basado en una única materia prima a una arquitectura de ingresos más resistente y de múltiples fuentes.
Las calificaciones crediticias del reino reflejan esta credibilidad institucional: Moody’s califica a Arabia Saudí con Aa3, Fitch con A+ y S&P con A, lo que sitúa al país con firmeza en el terreno del grado de inversión y por encima de la mayoría de sus pares emergentes. Estas calificaciones ofrecen al reino acceso a los mercados internacionales de capital en condiciones favorables, una capacidad cada vez más importante a medida que han crecido las necesidades de gasto de la Visión 2030.
Arquitectura fiscal y gestión presupuestaria
El MOF elabora el presupuesto nacional anual, que constituye el principal instrumento de política fiscal del reino. Los presupuestos saudíes han crecido notablemente en la era de la Visión 2030, reflejo del compromiso del Gobierno con una inversión simultánea en diversificación económica, infraestructura social y defensa. El presupuesto de 2024 previó un gasto total de 1,251 billones de riyales saudíes (SAR), uno de los mayores programas de gasto público del universo de los mercados emergentes.
El proceso presupuestario se ha vuelto cada vez más transparente bajo la gestión del MOF. Las declaraciones previas al presupuesto, los informes trimestrales de ejecución presupuestaria y los marcos fiscales a medio plazo se publican ahora con regularidad, lo que ofrece a los participantes del mercado, a las agencias de calificación crediticia y a las instituciones internacionales un nivel de visibilidad fiscal en gran medida ausente antes de 2016. El Informe de Transparencia Fiscal, publicado en línea con los estándares del FMI, representa un paso significativo hacia las mejores prácticas internacionales que esperan los inversores sofisticados y las instituciones multilaterales.
El MOF también ha introducido la presupuestación por programas en las entidades públicas, sustituyendo el tradicional enfoque por partidas por un marco que vincula el gasto a resultados medibles. Esta reforma, aún en maduración, pretende mejorar la eficiencia del gasto público y crear mecanismos de rendición de cuentas que conecten la asignación de recursos con los objetivos de la Visión 2030.
La transformación de los ingresos no petroleros
Quizá la reforma fiscal de mayor calado de la era de la Visión 2030 haya sido la expansión sistemática de los ingresos públicos no petroleros. Cuando se lanzó la Visión 2030 en 2016, los ingresos del petróleo suponían en torno al 62 % de los ingresos públicos totales, una dependencia que dejaba las finanzas públicas gravemente expuestas a la volatilidad de los precios de las materias primas. En 2024, los ingresos no petroleros habían crecido hasta representar cerca del 36 % del total, un cambio estructural de proporciones históricas.
El impuesto sobre el valor añadido
La introducción del IVA en enero de 2018, a un tipo inicial del 5 %, representó la reforma tributaria más significativa de la historia moderna de Arabia Saudí. Una nación que se había enorgullecido de no aplicar imposición directa alguna adoptó un impuesto indirecto sobre el consumo en coordinación con los demás Estados del CCG, aunque más tarde triplicó el tipo hasta el 15 % en julio de 2020 en respuesta a las presiones fiscales generadas por la pandemia de COVID-19 y el desplome simultáneo del precio del petróleo.
La subida del IVA fue polémica en el plano interno, pero su impacto fiscal ha sido notable. La recaudación del IVA se ha convertido en una fuente de ingresos fiable y creciente, que genera decenas de miles de millones de riyales al año y ha establecido la infraestructura administrativa de un sistema tributario moderno. La Autoridad General de Zakat, Impuestos y Aduanas (ZATCA) gestiona la recaudación del IVA, si bien el marco de la política reside en el MOF.
Tasas a los expatriados e ingresos por tasas públicas
La introducción de las tasas por dependientes de expatriados y la ampliación de los cargos por servicios gubernamentales en múltiples ministerios han contribuido al crecimiento de los ingresos no petroleros. Aunque estas medidas han generado ingresos fiscales, también han creado dinámicas en el mercado laboral que se cruzan con los objetivos de saudización, ya que el mayor coste de emplear y mantener a trabajadores expatriados ha incentivado a las empresas a explorar la contratación de saudíes.
Dividendos y rendimientos de las inversiones
Los ingresos públicos procedentes de las inversiones del PIF, de los dividendos de Aramco y de los rendimientos de las reservas exteriores gestionadas por SAMA constituyen una fuente de ingresos significativa y creciente. La capacidad del MOF para gestionar la interfaz entre la acumulación de riqueza soberana y las necesidades fiscales representa uno de los retos institucionales más complejos de la arquitectura fiscal del reino.
Gestión de la deuda soberana
Antes de 2015, Arabia Saudí prácticamente no tenía deuda soberana, reflejo de décadas de riqueza petrolera que hacían innecesario el endeudamiento público. Las presiones fiscales de 2015-2016, desencadenadas por el desplome del precio del petróleo, llevaron al reino a entrar por primera vez a gran escala en los mercados internacionales de deuda.
Desde entonces, el MOF ha construido uno de los programas de deuda soberana más activos del ámbito de los mercados emergentes. Arabia Saudí ha emitido bonos en dólares estadounidenses, en euros y en riyales saudíes, y ha ido construyendo una curva de rendimientos que sirve de referencia de precios para los emisores corporativos y contribuye al desarrollo del mercado de capitales. Las primeras emisiones de sukuk del reino también impulsaron el desarrollo de los mercados de capitales islámicos.
La deuda pública en relación con el PIB ha pasado de casi cero a alrededor del 26 %, un nivel que sigue siendo conservador para los estándares internacionales y muy por debajo de los umbrales que suelen preocupar a las agencias de calificación. El MOF ha articulado una estrategia de gestión de la deuda que equilibra la flexibilidad fiscal con un apalancamiento prudente, con el objetivo de una ratio de deuda sobre PIB que mantenga las sólidas calificaciones del reino a la vez que proporcione el margen de financiación necesario para las inversiones de la Visión 2030.
El Centro Nacional de Gestión de la Deuda (NDMC), creado bajo el paraguas del MOF, gestiona los aspectos operativos de la emisión soberana, incluidos el calendario, la estructura, las relaciones con los inversores y el apoyo al mercado secundario. La creciente sofisticación del NDMC ha contribuido a un ajuste más fino de los precios y a una mayor participación de los inversores en los títulos de deuda pública saudí.
Marco de sostenibilidad fiscal
El MOF opera dentro de un marco fiscal a medio plazo que trata de equilibrar tres objetivos en tensión: financiar la agenda transformadora de la Visión 2030, mantener la sostenibilidad fiscal y acumular reservas financieras frente a las perturbaciones de los precios de las materias primas. Este trilema figura entre los retos de política más trascendentales de la gobernanza económica del reino.
El Programa de Equilibrio Fiscal, lanzado en 2017, fijó inicialmente como meta un presupuesto equilibrado para 2020. La pandemia de COVID-19 alteró ese calendario, pero se ha mantenido la disciplina de fondo del programa. El MOF ha demostrado disposición a ajustar los planes de gasto en respuesta a las fluctuaciones de los ingresos —incluida la reducción del gasto de 50.000 millones de riyales saudíes (SAR) anunciada en 2020—, protegiendo al mismo tiempo la inversión de capital en los programas prioritarios de la Visión 2030.
El ministerio también ha desarrollado un marco de gestión del riesgo fiscal que contempla la volatilidad del precio del petróleo, los ciclos económicos mundiales y los riesgos de ejecución asociados al gasto en megaproyectos. Las pruebas de resistencia de escenarios fiscales se han convertido en un componente habitual de la planificación presupuestaria, y las consultas del Artículo IV del FMI han señalado mejoras en las prácticas saudíes de gestión del riesgo fiscal.
Coordinación fiscal intergubernamental
La influencia del MOF se extiende por todo el aparato del Estado a través de su control de las asignaciones presupuestarias. Cada ministerio, autoridad y entidad pública depende de la financiación aprobada por el MOF, lo que confiere al ministerio de finanzas un poder de veto implícito sobre los programas que requieren recursos. Este apalancamiento fiscal convierte al MOF en una de las instituciones más poderosas del ecosistema de la Visión 2030, incluso en ámbitos en los que carece de un mandato de política directo.
El ministerio se coordina estrechamente con SAMA en materia de política macroeconómica, con el Ministerio de Economía y Planificación en la estrategia de desarrollo, con el PIF en la interfaz entre la riqueza soberana y las cuentas fiscales, y con el Fondo Nacional de Desarrollo en la financiación del desarrollo. La densidad de estas relaciones de coordinación refleja la complejidad de gestionar una economía en transformación rápida y dirigida por el Estado.
Proyección internacional
El MOF representa al reino en las principales instituciones y foros financieros internacionales, entre ellos el G20 (que Arabia Saudí presidió en 2020), el FMI, el Banco Mundial y el Banco Islámico de Desarrollo. La presidencia saudí del G20, bajo la dirección del ministro de Finanzas Al-Jadaan, dio lugar a la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda para los países vulnerables durante la pandemia, lo que puso de manifiesto el creciente papel del reino en la gobernanza económica mundial.
El ministerio gestiona asimismo las relaciones financieras bilaterales, incluida la red de programas de asistencia al desarrollo que forman parte del instrumental diplomático de Arabia Saudí. El Fondo Saudí para el Desarrollo, aunque operativamente independiente, se coordina con el MOF en las implicaciones fiscales de la financiación en condiciones concesionales.
Perspectivas
El MOF afronta un periodo decisivo a medida que la Visión 2030 entra en su fase final de ejecución. Las demandas simultáneas de financiar megaproyectos, mantener las calificaciones crediticias de grado de inversión, desarrollar fuentes de ingresos no petroleros y gestionar un programa de deuda soberana en expansión exigen una gestión fiscal del más alto nivel. La trayectoria del ministerio desde 2016 sugiere capacidad institucional para gestionar estas presiones contrapuestas, pero el margen de error se estrecha a medida que se acumulan los compromisos.
La variable clave sigue siendo el comportamiento del precio del petróleo. Aunque los ingresos no petroleros han crecido notablemente, los ingresos por hidrocarburos siguen constituyendo la mayor parte de los ingresos públicos, y el precio del petróleo de equilibrio fiscal se mantiene elevado en relación con las previsiones del mercado. Nuestra perspectiva de sostenibilidad fiscal profundiza en estas dinámicas. La capacidad del MOF para mantener la disciplina de gasto durante los periodos de debilidad del precio del petróleo, sin perder impulso en las inversiones de la Visión 2030, determinará si la transformación fiscal alcanza la durabilidad que pretenden los arquitectos del programa. Para inversores y analistas, las publicaciones fiscales trimestrales del ministerio y sus decisiones de gestión de la deuda ofrecen los indicadores en tiempo real más fiables de la trayectoria fiscal del reino.