Fiskalische Nachhaltigkeit: Diversifizierung der Staatseinnahmen jenseits des Öls

Diese KPI-Analyse zur fiskalischen Nachhaltigkeit Saudi-Arabiens verfolgt die Nicht-Öl-Einnahmen des Königreichs, die Mehrwertsteuer, die Ausgabendisziplin, das Schuldenmanagement und die Belastbarkeit des Haushalts im Rahmen der Vision 2030.

Das Gebot der Einnahmendiversifizierung

Fast ein Jahrhundert lang ruhte die fiskalische Architektur Saudi-Arabiens auf einem einzigen, volatilen Fundament: den Einnahmen aus Kohlenwasserstoffen. Zu Beginn der Vision 2030 machten die Öleinnahmen rund 87 Prozent der gesamten Staatseinnahmen aus — ein Konzentrationsgrad, der jeden Haushaltszyklus den Launen der globalen Rohstoffmärkte auslieferte. Die Priorität der fiskalischen Nachhaltigkeit, angesiedelt unter der dritten Säule der Vision 2030 — „Eine ambitionierte Nation“ —, stellt eine strukturelle Neukonzeption dar, wie sich der saudische Staat finanziert, öffentliche Leistungen erbringt und generationenübergreifendes Vermögen verwaltet.

Dabei handelt es sich nicht bloß um eine buchhalterische Übung. Der Übergang von einem petrostaatlichen Fiskalmodell zu einer diversifizierten Einnahmenbasis berührt jeden Nerv der saudischen Wirtschaft — vom steuerlichen Rahmen für Unternehmen und Verbraucher bis zur Effizienz, mit der staatliche Stellen Kapital einsetzen. Der Anspruch ist kühn: die Nicht-Öl-Einnahmen von einer Ausgangsbasis von 163 Milliarden SAR auf einen Pfad in Richtung 1 Billion SAR zu heben und damit einen parallelen Einnahmemotor aufzubauen, der in seiner Größenordnung der Ölwirtschaft selbst vergleichbar ist.

Historischer Kontext: Die Falle der Öleinnahmen

Die fiskalische Geschichte Saudi-Arabiens ist untrennbar mit der Geschichte des Rohöls verbunden. Der erste formale Haushalt des Königreichs im Jahr 1948 wurde nahezu vollständig aus Konzessionszahlungen des Vorgängers von Aramco finanziert. In den folgenden Jahrzehnten ermöglichte der Ölreichtum eine außergewöhnliche Infrastrukturentwicklung, großzügige Sozialverträge und die Anhäufung erheblicher Reserven. Doch dieser Überfluss trug eine strukturelle Schwäche in sich, die aufeinanderfolgende Wirtschaftspläne zwar anerkannten, aber nie vollständig angingen.

Der Ölpreiseinbruch von 2014 bis 2016, in dessen Verlauf die Rohölsorte Brent von über 115 US-Dollar je Barrel auf unter 30 US-Dollar fiel, lieferte den unmittelbaren Auslöser für die Reform. Saudi-Arabien verzeichnete 2015 ein Haushaltsdefizit von über 366 Milliarden SAR — rund 15 Prozent des BIP. Die Devisenreserven, obgleich beträchtlich, schrumpften in einem nicht tragfähigen Tempo. Der Status quo war nicht länger haltbar.

Einnahmenstruktur vor der Vision 2030

Der Verlauf ist zwar noch unvollständig, zeigt aber eine spürbare strukturelle Verschiebung in der Zusammensetzung der Staatseinnahmen. Unser KPI-Monitor verfolgt die Kennzahlen zu den Nicht-Öl-Einnahmen im Detail.

Mehrwertsteuer: Die tragende Reform

Die Einführung der Mehrwertsteuer markierte die bedeutendste steuerpolitische Änderung in der modernen Geschichte Saudi-Arabiens. Diese regulatorische Reform hat den Pfad der wirtschaftlichen Diversifizierung grundlegend umgestaltet. Eingeführt am 1. Januar 2018 zu einem Satz von 5 Prozent — in Abstimmung mit den Vereinigten Arabischen Emiraten im Rahmen des GCC-Mehrwertsteuerabkommens —, stellte die Abgabe die erste breit angelegte Verbrauchsteuer des Königreichs dar.

Der anfängliche Satz von 5 Prozent war bewusst moderat gewählt, um eine Bevölkerung und eine Unternehmerschaft, die an indirekte Besteuerung nicht gewöhnt waren, an das neue Regime heranzuführen. Die Compliance-Infrastruktur musste von Grund auf aufgebaut werden: Registrierungssysteme, Meldeplattformen, Prüfungskapazitäten und Aufklärungsprogramme für Steuerpflichtige mussten allesamt gleichzeitig eingeführt werden.

Die Verdreifachung 2020

Der durch die COVID-19-Pandemie und den begleitenden Ölpreiskrieg ausgelöste fiskalische Druck beschleunigte den Zeitplan für die Mehrwertsteuer dramatisch. Im Juli 2020 verdreifachte Saudi-Arabien den Mehrwertsteuersatz von 5 auf 15 Prozent — eine Entscheidung, die sowohl die Dringlichkeit der Einnahmendiversifizierung als auch die Bereitschaft der Regierung unterstrich, politisch schwierige Weichenstellungen vorzunehmen.

Die Verdreifachung war umstritten. Die Verbraucherpreisinflation stieg in den Monaten nach der Umsetzung sprunghaft an, und kleine Unternehmen sahen sich mit sinkenden Margen konfrontiert. Doch die Einnahmenwirkung war erheblich. Die Mehrwertsteuereinnahmen schnellten in die Höhe, wurden zur größten Einzelquelle der Nicht-Öl-Steuereinnahmen und bestätigten das Instrument als dauerhaftes fiskalisches Werkzeug.

Kritiker argumentierten, die Erhöhung sei zu aggressiv gewesen und drohe den Konsum in einem Moment zu dämpfen, in dem die wirtschaftliche Erholung Impulse verlangte. Befürworter hielten dem entgegen, die Alternative — tiefere Einschnitte bei den Investitionsausgaben oder weitere Entnahmen aus den Reserven — sei langfristig mit höheren Kosten verbunden. Die Debatte beleuchtete eine Spannung, die die saudische Fiskalpolitik bis heute prägt: den Zielkonflikt zwischen kurzfristiger wirtschaftlicher Stützung und langfristiger struktureller Reform.

Jenseits der Mehrwertsteuer: Die Architektur der Nicht-Öl-Einnahmen

Während die Mehrwertsteuer die größte öffentliche Aufmerksamkeit auf sich zieht, umfasst die Strategie für Nicht-Öl-Einnahmen ein breiteres Spektrum von Instrumenten.

Verbrauchsteuern

Die im Juni 2017 eingeführten Verbrauchsteuern gelten für Tabakerzeugnisse (100 Prozent), Energydrinks (100 Prozent) und kohlensäurehaltige Getränke (50 Prozent). Über die Einnahmenerzielung hinaus dienen diese Abgaben gesundheitspolitischen Zielen und stehen im Einklang mit der Verpflichtung der Vision 2030, die Lebensqualität zu verbessern.

Abgaben auf ausländische Arbeitskräfte

Das System der Abhängigkeitsgebühr und der Arbeitsmarktabgabe, das seit 2017 in gestaffelten Stufen eingeführt wurde, erhebt Gebühren auf ausländische Arbeitskräfte und deren Angehörige. Während diese Abgaben spürbare Einnahmen generieren, dienen sie zugleich der Agenda der Saudisierung, indem sie die relativen Kosten ausländischer gegenüber inländischer Arbeit verändern. Die Regelung wurde mehrfach neu kalibriert, da die Regierung Einnahmenziele gegen Bedenken zur Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen abwägt.

Einnahmen aus staatlichen Investitionen

Das wachsende Portfolio des Public Investment Fund generiert Dividenden, Veräußerungsgewinne und Gebühreneinnahmen, die die Haushaltslage zunehmend ergänzen. Das Wachstum des PIF von rund 150 Milliarden US-Dollar an verwaltetem Vermögen zum Start der Vision 2030 auf über 900 Milliarden US-Dollar stellt eine strukturelle Erweiterung der Nicht-Öl-Einnahmenbasis des Staates dar.

Reformen bei Zakat und Einkommensteuer

Die Behörde für Zakat, Steuern und Zoll (ZATCA) hat eine umfassende Modernisierung durchlaufen. Verpflichtungen zur elektronischen Rechnungsstellung, Verrechnungspreisregelungen und verbesserte Prüfungskapazitäten haben die Effizienz der Einnahmenerhebung erhöht. Während saudische Staatsbürger Zakat statt Einkommensteuer entrichten, unterliegen ausländische Unternehmen, die im Königreich tätig sind, einer Körperschaftsteuer von 20 Prozent; jüngste Reformen haben die Compliance verschärft.

Ausgabeneffizienz: Die andere Seite der Bilanz

Fiskalische Nachhaltigkeit ist nicht allein eine Frage der Einnahmen. Die Vision 2030 erkannte an, dass die Effizienz der Staatsausgaben ebenso viel Aufmerksamkeit erfordert.

Das Erbe des Programms zum fiskalischen Gleichgewicht

Das 2016 gestartete Programm zum fiskalischen Gleichgewicht (Fiscal Balance Program, FBP) diente als anfängliches institutionelles Instrument der Haushaltskonsolidierung. Sein Auftrag umfasste die Steigerung der Einnahmen, die Rationalisierung der Ausgaben und die Entwicklung eines mittelfristigen Finanzrahmens. Das Programm strebte ein fiskalisches Gleichgewicht bis 2020 an — ein Ziel, das aufgrund der Pandemie später verschoben wurde.

Nachdem es seine wesentlichen strukturellen Reformen umgesetzt hatte, wurden die Funktionen des Programms für fiskalische Nachhaltigkeit auf das Finanzministerium übertragen. Damit wurde die Haushaltsdisziplin in die dauerhafte institutionelle Architektur eingebettet, statt sie als eigenständige Initiative fortzuführen. Dieser Übergang signalisiert Reife: Fiskalische Nachhaltigkeit ist kein Sonderprojekt mehr, sondern eine staatliche Kernaufgabe.

Ausgabenreformen

Zu den zentralen Maßnahmen für mehr Ausgabeneffizienz zählen:

• Energiepreisreform: Der 2016 begonnene stufenweise Abbau der Kraftstoff- und Stromsubventionen hat erhebliche Einsparungen erbracht und zugleich eine marktnähere Preisbildung eingeführt. Gezielte Barzahlungen über das Programm des Bürgerkontos (Citizens’ Account) glichen die Belastung für einkommensschwächere Haushalte teilweise aus.
• Modernisierung der Beschaffung: Die Einrichtung der Behörde für Ausgaben- und Projekteffizienz (EXPRO) hat die Aufsicht über die Beschaffung zentralisiert und durch gebündelten Einkauf, standardisierte Verträge und eine verbesserte Projektbewertung Einsparungen erzielt.
• Steuerung der Lohnsumme: Da die Vergütung im öffentlichen Sektor historisch rund 45 Prozent der Gesamtausgaben absorbierte, zielen Reformen bei Einstellungspraktiken, Zulagenstrukturen und Personalplanung darauf ab, diese Belastung zu mäßigen und zugleich die Leistungserbringung aufrechtzuerhalten.

Bonität des Staates

Internationale Kreditratings bieten einen externen Maßstab zur Beurteilung des fiskalischen Kurses des Königreichs. Stand der jüngsten Bewertungen:

Diese Ratings spiegeln ein zusammengesetztes Urteil wider, das fiskalische Puffer, institutionelle Stärke, den Fortschritt der wirtschaftlichen Diversifizierung und geopolitische Risiken umfasst. Die stabilen Ausblicke aller drei großen Agenturen deuten auf Vertrauen in den aktuellen Kurs hin, wobei die Ratings zugleich die Annahme enthalten, dass die Reformdynamik anhält.

Das Aa3-Rating von Moody’s liegt merklich höher als jene von Fitch und S&P und spiegelt das größere Gewicht wider, das Moody’s der außergewöhnlichen Nettovermögensposition des Königreichs beimisst — der Kombination aus PIF-Vermögen, SAMA-Reserven und einem im Verhältnis zum BIP vergleichsweise moderaten Schuldenstand.

Schuldenmanagement

Die Rückkehr Saudi-Arabiens an die internationalen Anleihemärkte im Jahr 2016 mit einer Staatsanleiheemission über 17,5 Milliarden US-Dollar — seinerzeit die größte in der Geschichte der Schwellenländer — belegte den Zugang des Königreichs zu den Kapitalmärkten. Nachfolgende Emissionen sowohl in konventioneller als auch in Sukuk-Form haben eine regelmäßige Präsenz an den globalen Anleihemärkten etabliert.

Das 2015 gegründete Nationale Zentrum für Schuldenmanagement (NDMC) steuert das staatliche Kreditaufnahmeprogramm mit zunehmender Raffinesse. Die Schuldenquote im Verhältnis zum BIP bleibt trotz ihres Anstiegs von nahezu null vor 2015 nach internationalen Maßstäben moderat und bietet damit fiskalischen Spielraum für fortgesetzte Investitionen in die Diversifizierung.

Das Finanzministerium: Institutioneller Anker

Das Finanzministerium fungiert als institutioneller Anker der fiskalischen Nachhaltigkeit. Unter der in der Ära der Vision 2030 ernannten Führung hat das Ministerium eine erhebliche Modernisierung durchlaufen:

• Mittelfristiger Finanzrahmen: Die Einführung eines rollierenden dreijährigen Finanzrahmens hat die Vorhersehbarkeit des Haushalts verbessert und die Ausgaben an den strategischen Prioritäten ausgerichtet.
• Management fiskalischer Risiken: Verbesserte Identifizierung und Quantifizierung von Eventualverbindlichkeiten, einschließlich solcher aus staatlichen Garantien und öffentlich-privaten Partnerschaften.
• Transparenz: Die Teilnahme Saudi-Arabiens am Special Data Dissemination Standard (SDDS) des IWF und die Veröffentlichung vierteljährlicher Berichte zur Haushaltsentwicklung haben die fiskalische Transparenz gestärkt.

Die SAMA — die Saudi-Arabische Zentralbank — ergänzt die fiskalische Rolle des Finanzministeriums durch geldpolitische Steuerung, die Verwaltung der Devisenreserven und die Regulierung des Finanzsektors. Die Koordination zwischen Fiskal- und Geldbehörden wurde bei Ölpreisverwerfungen wiederholt auf die Probe gestellt und hat sich im Allgemeinen als wirksam erwiesen.

Herausforderungen und strukturelle Risiken

Die Agenda der fiskalischen Nachhaltigkeit sieht sich mehreren dauerhaften Herausforderungen gegenüber.

Ölpreissensitivität

Trotz der Fortschritte bei der Diversifizierung bleibt der fiskalische Break-even-Ölpreis — der Preis je Barrel, der zum Ausgleich des Haushalts erforderlich ist — erhöht. Die Schätzungen variieren je nach Methodik, doch die meisten verorten den Break-even in einer Spanne von 80 bis 95 US-Dollar je Barrel. Zwar liegt dieser Wert deutlich unter den Höchstständen der frühen 2010er-Jahre, unterstreicht aber die fortbestehende Bedeutung der Öleinnahmen während der Übergangsphase.

Ausgabendruck

Das Portfolio der Gigaprojekte — NEOM, The Red Sea, AMAALA, Qiddiya und andere — erfordert einen enormen Kapitaleinsatz. Diese transformativen Investitionen gegen fiskalische Umsicht abzuwägen, verlangt eine kontinuierliche Kalibrierung. Das Risiko von Kostenüberschreitungen, Verzögerungen oder unzureichenden Renditen bei diesen Projekten stellt eine erhebliche fiskalische Eventualität dar.

Wandel des Gesellschaftsvertrags

Der implizite Handel zwischen Staat und Bürgerschaft — niedrige Besteuerung im Austausch gegen umfangreiche öffentliche Leistungen — wird in Echtzeit neu ausgehandelt. Mehrwertsteuer, Subventionsreform und reduzierte Beschäftigungsgarantien im öffentlichen Sektor verändern diesen Pakt. Die öffentlichen Erwartungen zu steuern und zugleich die Reformdynamik aufrechtzuerhalten, ist eine politökonomische Herausforderung ersten Ranges.

Regionale und geopolitische Unsicherheit

Verteidigungs- und Sicherheitsausgaben beanspruchen einen erheblichen Teil des Haushalts, und regionale Instabilität kann ungeplanten fiskalischen Bedarf erzeugen. Die strategische Lage des Königreichs in einer volatilen Nachbarschaft verleiht der Haushaltsplanung ein Element der Unvorhersehbarkeit.

Internationale Vergleiche

Der Diversifizierungsvorstoß Saudi-Arabiens profitiert von der Betrachtung der Erfahrungen vergleichbarer Länder.

Das Modell Norwegens — bei dem Öleinnahmen systematisch in einen Staatsfonds fließen, während die laufenden Ausgaben überwiegend aus Nicht-Öl-Quellen finanziert werden — stellt den anzustrebenden Maßstab dar, wenngleich Norwegen dies über mehrere Jahrzehnte gereifter institutioneller Entwicklung erreichte.

Unter den GCC-Ländern ist Saudi-Arabien bei der Steuerreform am entschlossensten vorgegangen, während die VAE einen niedrigeren Mehrwertsteuersatz beibehalten und Katar sowie Kuwait breit angelegte Verbrauchsteuern noch einführen müssen.

Ausblick und Bewertung

Der Kurs der fiskalischen Nachhaltigkeit Saudi-Arabiens zeichnet ein gemischtes, aber im Großen und Ganzen ermutigendes Bild. Die seit 2016 umgesetzten strukturellen Reformen — Einführung und anschließende Verdreifachung der Mehrwertsteuer, Rationalisierung der Subventionen, institutionelle Modernisierung und die Entwicklung eines mittelfristigen Finanzrahmens — stellen einen echten und in einigen Fällen irreversiblen Fortschritt dar.

Die Übertragung der Funktionen des Programms für fiskalische Nachhaltigkeit auf das Finanzministerium ist ein positives Signal und deutet darauf hin, dass die Haushaltsdisziplin institutionalisiert und nicht als Notmaßnahme behandelt wird. Die Bewertungen der Ratingagenturen bestätigen, dass das Königreich starke fiskalische Puffer und Glaubwürdigkeit an den Märkten bewahrt.

Dennoch ist der Weg bei Weitem nicht abgeschlossen. Die Nicht-Öl-Einnahmen wachsen zwar in absoluten Zahlen beeindruckend, haben aber die Größenordnung, die erforderlich wäre, um den Haushalt vollständig gegen die Volatilität des Ölmarktes abzuschirmen, noch nicht erreicht. Der fiskalische Break-even-Ölpreis bleibt erhöht, und der Kapitalbedarf des Portfolios der Gigaprojekte wird die Fähigkeit der Regierung auf die Probe stellen, Investitionsambition mit fiskalischer Umsicht in Einklang zu bringen.

Die folgenreichste Variable könnte diejenige sein, die sich der politischen Kontrolle am wenigsten entzieht: der Verlauf der globalen Ölnachfrage. Sollte sich die Energiewende über die derzeitigen Konsensprognosen hinaus beschleunigen, verschärft sich die Dringlichkeit der fiskalischen Diversifizierung entsprechend. Das Programm für fiskalische Nachhaltigkeit Saudi-Arabiens ist im Kern eine Absicherung gegen dieses strukturelle Risiko — eine, die nach jedem vernünftigen Maßstab mit größerer Ernsthaftigkeit und institutionellem Engagement umgesetzt wird als zu irgendeinem früheren Zeitpunkt in der Geschichte des Königreichs.