Überblick
Saudi-Arabiens Rahmen für ÖPP und Privatisierung ist das Regelwerk für die Übertragung ausgewählter Staatsvermögen, Infrastrukturprojekte und Aufgaben der Leistungserbringung an private Betreiber im Rahmen der Vision 2030. Er ist verankert im National Center for Privatization (NCP), im Gesetz über staatliche Ausschreibungen und Vergabe von 2019 sowie in sektorspezifischen Vorschriften zu Konzessionen, Build-Operate-Transfer-Projekten, Verfügbarkeitszahlungen und langfristigen Dienstleistungsverträgen.
Das Privatisierungsprogramm, formell als Programm zur Umsetzung der Vision (VRP) ausgewiesen, zielt darauf ab, den Beitrag des Privatsektors zum BIP von 40 % auf 65 % zu erhöhen, die Rolle des Staates als dominierenden Arbeitgeber zu verringern, die Effizienz der öffentlichen Leistungserbringung zu verbessern und Erlöse zu erzielen, die die fiskalische Tragfähigkeit stützen. Zusammen bilden diese Instrumente den Rahmen für eines der größten Privatisierungs- und ÖPP-Programme im Nahen Osten, das das Gesundheitswesen, die Bildung, die Wasserwirtschaft, den Verkehr, die Energie und die kommunalen Dienste umfasst.
Für Investoren stellt das Programm eine über Jahrzehnte reichende Pipeline an Chancen dar. Für das Königreich bedeutet es eine grundlegende Neuordnung des Verhältnisses zwischen Staat und Markt.
Das Privatisierungsprogramm
Strategische Ziele
Das vom NCP beaufsichtigte Privatisierungsprogramm verfolgt mehrere miteinander verknüpfte Ziele. Die fiskalische Effizienz steht im Vordergrund: Von der Übertragung der Leistungserbringung an den Privatsektor wird erwartet, dass sie die operativen Ausgaben des Staates senkt und zugleich die Servicequalität erhält oder verbessert. Die Erlöserzielung durch Vermögensverkäufe und Konzessionsgebühren schafft eine fiskalische Einnahmequelle jenseits des Öls. Die Schaffung von Arbeitsplätzen im Privatsektor unterstützt die Agenda der Saudisierung, indem sie Arbeitsplätze von staatlichen Gehaltslisten in private Unternehmen verlagert, in denen die Produktivitätsanreize stärker sind.
Das Programm erfüllt zudem eine Funktion der Marktentwicklung. Indem der Staat großangelegte, langfristige Investitionschancen in Infrastruktur und Dienstleistungen schafft, baut er die institutionelle Kapazität für Projektfinanzierung, Risikoverteilung und Vertragsmanagement auf, die die Infrastrukturentwicklung Saudi-Arabiens über Jahrzehnte tragen wird.
Sektoren in der Privatisierung
Das NCP hat 16 Sektoren zur Privatisierung ausgewiesen, mit unterschiedlichem Grad an Fortschritt und Komplexität. Die am weitesten fortgeschrittenen Programme erstrecken sich über fünf vorrangige Sektoren.
Gesundheitswesen. Das Privatisierungsprogramm im Gesundheitswesen zählt weltweit zu den ehrgeizigsten. Der Staat überträgt den Betrieb und die Verwaltung von Krankenhäusern schrittweise über langfristige Konzessionsvereinbarungen an private Betreiber. Das Modell sieht vor, dass der Staat das Eigentum an den Krankenhausvermögen behält, während private Betreiber die Verantwortung für Verwaltung, Personal und Leistungserbringung übernehmen, wobei die Leistung an definierten klinischen und operativen Leistungskennzahlen gemessen wird. Mehrere Krankenhauscluster in Riad, Dschidda und der Ostprovinz wurden vergeben oder befinden sich im Vergabeverfahren.
Bildung. Das Privatisierungsprogramm im Bildungssektor umfasst den Betrieb und die Instandhaltung von Schulanlagen, die Entwicklung neuer Bildungsinfrastruktur über Build-Operate-Transfer-Modelle und den Ausbau der Beteiligung des Privatsektors an der beruflichen und technischen Ausbildung. Die Tatweer Buildings Company diente als Vehikel für ÖPP im Bereich der öffentlichen Schulinfrastruktur, während die Technical and Vocational Training Corporation ÖPP-Modelle für Kompetenzzentren verfolgt hat.
Wasserwirtschaft. Der Wassersektor eignet sich angesichts der Kapitalintensität von Entsalzung, Wasseraufbereitung und Verteilungsinfrastruktur natürlicherweise für ÖPP-Modelle. Die Saudi Water Authority hat Modelle unabhängiger Wasserproduzenten (IWP) und unabhängiger Kläranlagen (ISTP) verfolgt, wobei langfristige Konzessionen im wettbewerblichen Verfahren vergeben wurden. Die IWP-Projekte Jubail 3A und Rabigh 4 veranschaulichen den Umfang und die Ausgereiftheit der ÖPP im Wassersektor.
Verkehr. Die Privatisierung im Verkehrssektor umfasst Flughäfen, Häfen, Eisenbahnen und den öffentlichen Nahverkehr. Die General Authority of Civil Aviation hat langfristige Konzessionen für den Flughafenbetrieb an mehreren Standorten vergeben. Der Hafenbetrieb wurde schrittweise über Build-Operate-Transfer- und Managementverträge an private Betreiber übertragen. Die Saudi Railway Company hat ÖPP-Modelle für den Netzausbau und den Betrieb geprüft.
Energie. Über den wegweisenden Börsengang von Aramco hinaus umfasst die Privatisierung im Energiesektor das Programm für erneuerbare Energien (strukturiert als Konzessionen für unabhängige Stromerzeuger), die Umstrukturierung der Saudi Electricity Company und die schrittweise Öffnung nachgelagerter petrochemischer und raffinerietechnischer Vermögen für private Investitionen.
National Center for Privatization
Institutionelle Rolle
Das NCP dient als institutionelle Drehscheibe für die Privatisierungs- und ÖPP-Aktivitäten des Königreichs. Durch Beschluss des Ministerrats gegründet, ist das NCP für die Entwicklung der nationalen Privatisierungsstrategie zuständig, für die technische Beratung der Fachministerien bei Privatisierungstransaktionen, für die Erarbeitung von Mustverträgen und Vergaberahmen sowie für die Überwachung der Leistung privatisierter Einheiten und ÖPP-Konzessionen.
Das NCP verfügt über ein Mandat, das die Politikentwicklung, die Unterstützung bei der Transaktionsdurchführung und die Aufsicht nach Vertragsabschluss umfasst. Seine Rolle ist darauf ausgelegt, die Kohärenz über die sektorspezifischen Privatisierungsprogramme hinweg sicherzustellen und die institutionelle Kapazität innerhalb des Staates für das Management komplexer Transaktionen und langfristiger Vertragsbeziehungen mit privaten Partnern aufzubauen.
Entwicklung des Regulierungsrahmens
Das NCP hat ein umfassendes Instrumentarium regulatorischer Werkzeuge entwickelt, darunter Muster-ÖPP-Verträge, Rahmen zur Risikoverteilung, Methoden zur Wirtschaftlichkeitsprüfung und Kriterien zur Bewertung unaufgeforderter Vorschläge. Diese Instrumente stützen sich auf internationale bewährte Praxis und wurden auf die besonderen Anforderungen des saudischen Rechts- und Wirtschaftsumfelds zugeschnitten.
Das Privatisierungsrahmen-Dokument des NCP legt die Grundsätze, Verfahren und Governance-Regelungen für Privatisierungstransaktionen fest. Zu den zentralen Grundsätzen zählen die Transparenz bei der Vergabe, die wettbewerbliche Ausschreibung als Standardmechanismus der Zuschlagserteilung, eine klare Risikoverteilung zwischen öffentlichen und privaten Partnern sowie der Schutz der Arbeitnehmerrechte während des Übergangs von der öffentlichen zur privaten Verwaltung.
Vorschriften für öffentlich-private Partnerschaften
ÖPP-Vertragsstrukturen
Saudische ÖPP-Transaktionen nutzen eine Reihe von Vertragsstrukturen, die an die besonderen Merkmale des jeweiligen Sektors und Projekts angepasst sind. Zu den gängigen Strukturen zählen Build-Operate-Transfer-Modelle (BOT), bei denen der private Partner ein Vermögen finanziert, errichtet und über einen festgelegten Konzessionszeitraum betreibt, bevor er es an den Staat überträgt. Design-Build-Finance-Operate-Maintain-Modelle (DBFOM) kommen bei integrierten Infrastrukturprojekten zum Einsatz. Managementverträge übertragen die operative Verantwortung ohne Vermögenseigentum. Konzessionsvereinbarungen bilden den Rahmen für die langfristige Leistungserbringung mit leistungsabhängiger Vergütung.
Die Wahl der Vertragsstruktur wird durch das Risikoprofil des Projekts, die Ziele des Staates hinsichtlich der Vermögenseigentümerschaft, die Verfügbarkeit privater Finanzierung und die sektorspezifischen regulatorischen Anforderungen bestimmt. Die Leitfäden des NCP bieten Entscheidungsrahmen für die Wahl der Struktur.
Risikoverteilung
Die Verteilung des Risikos zwischen Staat und privaten Partnern ist eine entscheidende Dimension der ÖPP-Strukturierung. Die saudischen ÖPP-Rahmen weisen das Baurisiko, das Betriebsrisiko und das Finanzierungsrisiko in der Regel dem privaten Partner zu, während das Politik- und Regulierungsrisiko, das Höhere-Gewalt-Risiko und bestimmte Nachfragerisiken beim Staat verbleiben. Die Verteilung des Erlösrisikos variiert je nach Projekt: Verfügbarkeitsbasierte Vergütungsmodelle (bei denen der Staat unabhängig von der Nachfrage für die Verfügbarkeit des Vermögens oder der Leistung zahlt) kommen bei der sozialen Infrastruktur zum Einsatz, während nachfragebasierte Modelle bei Verkehrs- und Versorgungsprojekten üblicher sind.
Die Ausgereiftheit der Risikoverteilung hat sich mit der zunehmenden ÖPP-Erfahrung Saudi-Arabiens erheblich verbessert. Frühe Transaktionen litten mitunter unter einer suboptimalen Risikoverteilung, die entweder private Investitionen abschreckte oder den Staat übermäßigen Eventualverbindlichkeiten aussetzte. Die aktuellen Rahmen spiegeln ein reiferes Verständnis der Anforderungen an die Bankfähigkeit und die Risikobewertung wider.
Gesetz über staatliche Ausschreibungen und Vergabe von 2019
Modernisierter Vergaberahmen
Das 2019 erlassene Gesetz über staatliche Ausschreibungen und Vergabe hat den Rahmen für die öffentliche Beschaffung über alle Sektoren hinweg modernisiert. Das Gesetz gilt für alle Behörden und verankert die Grundsätze der Transparenz, des Wettbewerbs, der Gleichbehandlung und der Wirtschaftlichkeit bei der Beschaffung von Waren, Bauleistungen und Dienstleistungen.
Zu den zentralen Bestimmungen zählt die verpflichtende wettbewerbliche Ausschreibung für Aufträge oberhalb festgelegter Schwellenwerte, mit begrenzten Ausnahmen für die Direktvergabe. Präqualifikationsverfahren für Großprojekte stellen sicher, dass nur leistungsfähige Bieter an wettbewerblichen Verfahren teilnehmen. Die Bewertungskriterien müssen vorab offengelegt werden, und Zuschlagsentscheidungen müssen begründet werden und unterliegen Beschwerdemechanismen.
Vergabe-Governance
Das Gesetz legt Anforderungen an die Vergabe-Governance fest, darunter die Bildung von Angebotsprüfungsausschüssen, Pflichten zur Offenlegung von Interessenkonflikten und Dokumentationsanforderungen für alle Vergabeentscheidungen. Die Behörde für lokalen Wertschöpfungsanteil und staatliche Vergabe (LCGPA) überwacht die Einhaltung der Anforderungen an den lokalen Wertschöpfungsanteil, die Mindestniveaus für lokale Beschaffung, lokale Beschäftigung und Technologietransfer in Staatsaufträgen vorschreiben.
Die Anforderungen an den lokalen Wertschöpfungsanteil haben für ÖPP- und Privatisierungstransaktionen zunehmend an Bedeutung gewonnen. Die Bewertungsmethodik der LCGPA prüft Bieter anhand ihrer Verpflichtung, saudische Zulieferer zu nutzen, saudische Staatsangehörige zu beschäftigen und in den Aufbau lokaler Kapazitäten zu investieren. Die Bewertungen des lokalen Wertschöpfungsanteils fließen in die Gesamtbewertung der Angebote ein und schaffen einen wirksamen Anreiz für internationale Bieter, sich mit saudischen Partnern zusammenzuschließen und in den Aufbau lokaler Lieferketten zu investieren.
Beteiligung von KMU
Der Vergaberahmen enthält Bestimmungen, die die Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen an Staatsaufträgen erleichtern sollen. Reservierungsprogramme halten einen Anteil der öffentlichen Beschaffung für KMU vor, und Hauptauftragnehmer bei Großprojekten werden ermutigt, Aufträge an KMU-Zulieferer weiterzuvergeben. Die KMU-Behörde Monshaat koordiniert Förderprogramme, die KMU dabei helfen, die Qualifikationsanforderungen für die öffentliche Beschaffung zu erfüllen.
Rechtliche und kommerzielle Erwägungen
Streitbeilegung
ÖPP-Verträge in Saudi-Arabien enthalten typischerweise mehrstufige Streitbeilegungsmechanismen, die mit Verhandlungen beginnen, über Sachverständigenentscheid oder Mediation fortschreiten und in einem Schiedsverfahren münden. Das Saudi Center for Commercial Arbitration (SCCA) bietet institutionelle Schiedsdienste an, und für Transaktionen mit ausländischen Investoren steht eine internationale Schiedsgerichtsbarkeit (einschließlich ICC- und LCIA-Regeln) zur Verfügung. Die Vollstreckbarkeit von Schiedssprüchen wurde durch das saudische Schiedsgesetz, das am UNCITRAL-Modellgesetz ausgerichtet ist, gestärkt.
Finanzierung
Die Projektfinanzierung für ÖPP-Transaktionen in Saudi-Arabien stützt sich auf einen tiefen Pool an Liquidität der heimischen Banken, ergänzt durch internationale Projektfinanzierungsbanken und zunehmend durch Kapitalmarktinstrumente wie Projektanleihen und Sukuk. Die Vertrautheit des saudischen Bankensektors mit langfristiger Projektfinanzierung hat in Verbindung mit der Kreditwürdigkeit des Staates als Abnehmer allgemein bankfähige ÖPP-Strukturen unterstützt.
Der National Infrastructure Fund, der zur Erleichterung privater Investitionen in Infrastruktur gegründet wurde, bietet Ko-Investitions- und Garantieinstrumente, die die Bankfähigkeit von ÖPP-Transaktionen verbessern können. Exportkreditagenturen aus Ländern, deren Unternehmen an saudischen ÖPP-Projekten teilnehmen, stellen zusätzliche Finanzierungsunterstützung bereit.
Ausblick
Die Privatisierungs- und ÖPP-Pipeline in Saudi-Arabien stellt eines der umfangreichsten Chancenpakete in der Region Naher Osten und Nordafrika dar. Das Bekenntnis des Staates zum Ausbau der privatwirtschaftlichen Beteiligung an Leistungserbringung und Infrastruktur ist strukturell und langfristig angelegt und wird durch die fiskalischen und wirtschaftlichen Imperative der Vision 2030 gestützt.
Die Reifung des Regulierungsrahmens, die Vertiefung der institutionellen Kapazität beim NCP und den Fachministerien sowie die wachsende Erfolgsbilanz erfolgreich durchgeführter Transaktionen verringern das Ausführungsrisiko und ziehen ein breiteres Spektrum internationaler Investoren und Betreiber an. Die Pipeline angekündigter und geplanter Transaktionen in den Bereichen Gesundheitswesen, Wasserwirtschaft, Verkehr, Bildung und kommunale Dienste bietet Sichtbarkeit auf Chancen, die weit in das kommende Jahrzehnt hineinreichen.
Für Investoren und Betreiber liegt der Schlüssel zur erfolgreichen Teilnahme an saudischen ÖPP und Privatisierungen im frühen Engagement, im gründlichen Verständnis der sektorspezifischen regulatorischen Anforderungen, in der Ausrichtung an den Zielen des lokalen Wertschöpfungsanteils und im Aufbau von Partnerschaften mit saudischen Einheiten, die lokale Marktkenntnis und regulatorische Beziehungen einbringen. Das Programm ist hinreichend groß und langfristig angelegt, sodass die strategische Positionierung von heute den Wettbewerbsvorteil für Jahre prägen wird.